Отдельные проблемные аспекты реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
А.Н.Домбровский, первый заместитель главы муниципального образования город Краснодар, директор департамента финансов администрации муниципального образования город Краснодар, председатель секции «Финансисты муниципальных образований» Сообщества финансистов России
За прошедшие годы осуществления в Российской Федерации масштабных преобразований системы управления сделано немало. Проводятся административная и бюджетная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения, завершается реформа системы государственной власти и местного самоуправления. И, конечно же, существенный вклад в решение всех этих вопросов внесло принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон сыграл огромную роль в становлении органов местного самоуправления, расширении их самостоятельности и одновременно повышении уровня ответственности за принимаемые решения. Однако, несмотря на все положительные моменты закона о местном самоуправлении, при его реализации на местах возникает ряд спорных вопросов.
Может быть, данные вопросы не характерны для всех муниципальных образований, но пример города Краснодара показывает, что существуют следующие проблемные аспекты.
1. Так, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения в области гражданской обороны и защиты населения и территории от последствий чрезвычайных ситуаций отнесен ряд полномочий:
-создание и содержание аварийно-спасательных служб, курсов гражданской обороны;
-участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- осуществление мероприятий по гражданской обороне, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Динамика роста расходов местного бюджета на финансовое обеспечение выполнения вышеуказанных полномочий показывает, что с 2005 года расходы выросли более чем в 6 раз.
Однако даже такой объем средств не позволяет обеспечить выполнение полномочий на необходимом уровне.
В частности, для создания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в соответствии с установленной номенклатурой и нормами требуется объем средств, в 3 раза превышающий ассигнования, предусмотренные в местном бюджете на 2008 год на реализацию всех вышеперечисленных полномочий. Кроме того, необходимо ежегодно предусматривать расходы на хранение, замену и обновление запасов, а также обеспечить создание и функционирование системы, позволяющей вести учет и контроль за хранением и расходованием запасов.
Гражданская оборона – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций и не выполнение органами местного самоуправления данных мероприятий на местном уровне в случае возникновения таких ситуаций влечет за собой угрозу безопасности населения и жизнедеятельности муниципального образования в целом.
За неисполнение обязанностей в области гражданской обороны должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При ограниченных возможностях местных бюджетов успешное выполнение масштабных задач возможно лишь с использованием программно-целевого метода и консолидацией усилий всех уровней власти, то есть посредством принятия федеральными и региональными органами государственной власти целевых программ, предусматривающих софинансирование расходов местных бюджетов, по таким значимым вопросам как создание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
2. Другим вопросом, требующим значительных затрат из местного бюджета, является создание единых дежурно-диспетчерских служб (далее – ЕДДС), на базе которых в соответствии с утвержденной Правительством РФ Концепцией планируется внедрение системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб через единый номер «112».
Согласно Концепции, утвержденной в августе 2008 года, в 2008 -2009 годах осуществляется 1-й этап развертывания системы, в рамках которого организация служб производится только в экспериментальных зонах, а основной задачей является разработка общих принципов создания и функционирования Системы-112 и формирования нормативной базы, в том числе и по вопросу определения и четкого разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Однако фактически региональными ведомствами МЧС России требование к органам местного самоуправления по созданию ЕДДС было установлено еще в 2007 году на основании проекта Концепции.
В городе Краснодаре муниципальное учреждение «Единая дежурно-диспетчерская служба города Краснодара» было создано в июле текущего года и, несмотря на то, что согласно Концепции финансирование работ по созданию и развертыванию Системы-112 должно производиться в рамках федеральных целевых программ «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» и «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» с учетом софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации, в настоящее время обязанность по обеспечению ЕДДС помещениями, оборудованием, программными комплексами в полном объеме легла на бюджет города Краснодара.
На основании вышеизложенного, считаем необходимым разработать нормативный акт, который бы устанавливал конкретный перечень расходов, связанных с созданием и развертыванием Системы-112, в том числе непосредственно расходов на содержание ЕДДС, с указанием источника финансирования (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, местный бюджет, средства операторов связи) по каждому наименованию расходов. При этом включение условия софинансирования расходов за счет средств местного бюджета считаем неприемлемым в связи с тем, что у большинства муниципальных образований уровень бюджетной обеспеченности довольно низкий, а вопрос создания ЕДДС носит не добровольный характер при условии наличия свободных средств, а обязательный.
Кроме того, при доведении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов субъект РФ на соответствующий финансовый год и плановый период обязан учитывать затраты местных бюджетов, связанные с текущим содержанием ЕДДС (заработная плата работников, содержание зданий, помещений, транспортных средств, прочие расходы).
3. Еще одним вопросом местного значения, по которому не установлено четкого разграничения полномочий, является обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.
Так, Федеральным законом от 21.12.1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (с учетом изменений, внесенных 18.10.2007) в качестве одной из первичных мер пожарной безопасности установлена обязанность органов местного самоуправления по принятию мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы.
Таким образом, несмотря на то, что в статье 1 этого же закона понятия «организация тушения пожаров» и «мероприятия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности» разграничены, установление полномочия по локализации пожара до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы фактически означает, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по тушению пожара силами муниципальной и добровольной пожарной охраны – иначе как еще можно локализовать пожар?
Как следствие местным органам власти придется нести финансовое бремя по обеспечению расходов, связанных с созданием пожарной охраны, в том числе по строительству зданий пожарных депо, их содержанию и ремонту, оснащению пожарной техникой и снаряжением (в соответствии с нормативом количества пожарных депо, которые должны располагаться на территории города Краснодара, пожарных депо и соответственно пожарных отрядов должно быть не менее 29 при существующем в настоящее время одном муниципальном пожарно-спасательном отряде).
Следовательно, на тушение одного пожара должны одновременно выезжать подразделения и муниципальной пожарной охраны (для локализации пожара), и государственной противопожарной службы (для тушения пожара).
То есть ввиду несовершенства законодательства бюджетные расходы, связанные с ликвидацией пожара, возрастают вдвое, что противоречит принципам эффективности расходования бюджетных средств и использования трудовых ресурсов, а также переходу на бюджетирование, ориентированное на результат.
Но все-таки самой главной проблемой для местных органов власти в сложившейся ситуации является то, что ответственность за последствия пожара пытаются переложить с органов государственной власти на органы местного самоуправления.
Управление обеспечением пожарной безопасности на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях характеризуется, прежде всего, отсутствием скоординированных действий между субъектами управления.
Несмотря на то, что из всех уровней бюджета выделяются значительные финансовые средства на мероприятия противопожарной безопасности, включающие формирование структур для решения проблем пожарной безопасности, закупку специальной пожарной техники и оборудования, в целом данные мероприятия не скоординированы и не связаны с планами развития федеральной противопожарной службы, а также с другими видами пожарной охраны.
Решение проблемы требует применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия и построения единой системы управления пожарной безопасностью.
Одним из этапов решения данной проблемы должно стать внесение изменений в Федеральный закон «О пожарной безопасности» и исключение из перечня мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности полномочия органов местного самоуправления по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы.
4. Неоднозначное толкование имеет и полномочие по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма. Какие именно мероприятия должны осуществлять органы местного самоуправления федеральное законодательство (Федеральные законы от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности») не устанавливает.
Участие в профилактике терроризма и экстремизма - это огромный комплекс предупредительных мероприятий социального, правового и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению терроризма и экстремизма, на снижение негативных последствий и окончательное прекращение проявлений терроризма и экстремизма, а также на исключение возможности их повторного возникновения.
Население города Краснодара представлено более чем 100 нациями и народностями, через его территорию проходят важнейшие транспортные магистрали, связывающие центр России с портами Чёрного и Азовского морей, с курортами черноморского и азовского побережья Кавказа, в окрестностях города Краснодара проходят маршруты стратегических трубопроводных систем. Все эти факторы определяют потенциальную возможность угроз для населения и требуют повышения эффективности мер противодействия терроризму и проявлениям экстремизма.
К таким мерам относятся:
укрепление антитеррористической защиты критически важных и потенциально опасных объектов, предприятий жизнеобеспечения и мест массового пребывания граждан;
организация и проведение постоянного мониторинга состояния безопасности, анализ и прогнозирование факторов воздействия существующих и развивающихся угроз безопасности населению и инфраструктуре;
вовлечение в предупреждение проявлений террористического и экстремистского характера предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, а также общественных объединений;
создание условий для утверждения принципов толерантности в обществе;
развитие организационных форм и механизмов профилактики социальной напряженности в социальных группах;
реализация комплекса мер по налаживанию и повышению эффективности межэтнического и межконфессионального диалога.
С уверенностью можно сказать, что этот перечень можно далее продолжать и расширять. Но при серьезной ответственности за обеспечение выполнения данных мероприятий органы местного самоуправления не обладают достаточными для их реализации ни финансовыми, ни управленческими ресурсами.
В сложившейся ситуации необходимо установление конкретного перечня мероприятий для федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которых производится за счет средств соответствующих бюджетов. При формировании этого перечня федеральными законодателями должна быть учтена соразмерность финансовых и управленческих ресурсов, имеющихся в распоряжении каждого уровня власти, а также установлена адекватная степень ответственности.
5. Что касается полномочий по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией, то до настоящего времени (пять лет с момента издания Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ) не принят федеральный закон, устанавливающий порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
В соответствии со статьей 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ муниципальные образования продолжают направлять собственные средства на обеспечение расходов, не отнесенных к вопросам местного значения, в том числе и на финансирование довольствия и прочих гарантированных федеральным законодательством социальных выплат дополнительной численности милиции общественной безопасности. В 2008 году доля расходов бюджета города Краснодара на эти цели в общем объеме собственных расходов составляет 0,5 %.
При этом необходимо отметить, что в настоящее время органы местного самоуправления имеют возможность в пределах финансовых возможностей определять, по каким именно направлениям и в каком объеме осуществлять поддержку органов внутренних дел.
С принятием федерального закона о муниципальной милиции можно с уверенностью предположить, что на органы местного самоуправления будет возложена обязанность не просто по содействию деятельности, но и по содержанию подразделений муниципальной милиции, что в разы увеличит объемы средств, направляемых в настоящее время на поддержку органов внутренних дел.
И, конечно же, местному бюджету такая дополнительная нагрузка будет не по силам.
В связи с тем, что милиция в Российской Федерации – это система государственных органов исполнительной власти, по нашему мнению, к полномочиям органов местного самоуправления не должно относиться не только содержание подразделений милиции в целом, но и даже материально-техническое оснащение их деятельности по обеспечению охраны общественного порядка, так как помимо увеличивающейся финансовой нагрузки останется нерешенным вопрос разграничения полномочий.
На основании вышеизложенного, считаем, что полномочие по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией необходимо исключить из перечня вопросов местного значения, установленных Федеральным законом 131-ФЗ.
Кроме того, необходимо определить, какой комплекс мер должны осуществлять органы местного самоуправления при выполнении полномочия по созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Подводя итоги выступления, можно сделать вывод о том, что в ходе проведения реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса существует два основных проблемных блока: финансовая обеспеченность муниципальных образований и вопросы разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Важно отметить, что была проделана огромная работа по решению этих проблем. И в Федеральный закон N 131-ФЗ, и в Бюджетный кодекс РФ неоднократно вносились изменения, необходимые для устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании финансовых основ местного самоуправления, которые зачастую выявлялись только в ходе реализации реформ.
Однако работа, связанная с разграничением полномочий, как важным и необходимым условием для нормального функционирования бюджетной системы, окончательно не завершена, требуется постоянная и систематическая доработка законодательных актов с учетом практического опыта.
Кроме того, постоянно расширяющийся перечень вопросов местного значения влечет и значительное увеличение требуемых на исполнение данных обязанностей затрат финансовых средств, что служит дополнительным фактором нарушения сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничения возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.
В целях совершенствования законодательной базы по озвученным в докладе проблемам предлагается:
1. Внести изменения в Федеральный закон № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» в части исключения полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией:
исключить подпункт 8 пункта 1 статьи 15 «Вопросы местного значения муниципального района», подпункт 9 пункта 1 статьи 16 «Вопросы местного значения муниципального района», подпункт 6 пункта 3 статьи 50 «Муниципальное имущество», абзац 2 пункта 3 статьи 83 «Вступление в силу настоящего Федерального закона»;
2. Внести изменения в Федеральный закон № 122 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части исключения переходных положений, регулирующих порядок финансирования органов внутренних дел за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ до принятия федерального закона о муниципальной милиции (исключить пункт 9 статьи 154).
3. Внести изменения в Федеральный закон № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»:
исключить пункт 6 статьи 19 «Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности», устанавливающий обязанность местных органов власти по принятию мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы.
4. Разработать нормативный акт, устанавливающий четкое разграничение полномочий по созданию и развертыванию Системы-112 между уровнями власти - федеральными органами власти, государственными органами власти субъекта РФ, органами местного самоуправления и содержащий конкретный перечень расходов, осуществляемых за счет собственных средств, для каждого из органов.
5. Внести изменения в Федеральные законы № 35-ФЗ «О противодействию терроризму» и № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» в части определения конкретного перечня мероприятий по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма, финансовое обеспечение которых должно производиться за счет средств бюджетов всех уровней.
6. Рекомендовать федеральным и региональным органам государственной власти при разработке целевых программ в области гражданской обороны и защиты населения и территории от последствий чрезвычайных ситуаций предусматривать финансирование расходов по созданию на местном уровне в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств за счет бюджетов всех уровней.
7. Разработать нормативный акт, устанавливающий перечень мероприятий, которые должны осуществлять органы местного самоуправления при реализации полномочия по созданию условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Спасибо за внимание! Дата размещения 17.11.2008
|
