Опыт реализации бюджетной реформы Вологодской области
Тугарин С.С., начальник департамента финансов, первый заместитель
Губернатора Вологодскойобласти
Добрый день уважаемые коллеги!
Я искренне приветствую вас на Вологодской земле!
Особенно благодарю Министерство финансов России в лице Антона Германовича Силуанова за участие в сегодняшнем форуме, депутата Государственной Думы Надежду Сергеевну Максимову и конечно всех коллег из субъектов, которые нашли возможность приехать к нам на Вологодчину и принять участие в обсуждении перспектив реализации бюджетных реформ.
Уверен, что на протяжении Форума будут обсуждены актуальные вопросы бюджетной и налоговой политики и найдены пути их решения.
Хотел бы сказать несколько слов о результатах реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области.
В результате реформы в области образовано 372 муниципальных образования имеющих собственные бюджеты, в том числе 26 муниципальных районов, 2 городских округа, 22 городских поселения и 322 сельских поселения.
Также произошли принципиальные изменения в межбюджетных отношениях.
Разграничены полномочия между уровнями органов власти.
На долгосрочной основе распределены налоговые доходы. Сформированы принципы межбюджетных трансфертов.
Как построена сама схема межбюджетных отношений в нашей области:
-установлены единые нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы с физических лиц и транспортного налога с физических лиц;
-выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется с уровня субъекта;
-широко применяется практика замены дотаций дополнительными дифференцированными нормативами.
Подводя итоги трех лет работы в условиях реформы местного самоуправления и построения межбюджетных отношений, мы сталкиваемся с рядом вопросов и проблем, решение которых хотелось бы сегодня рассмотреть.
Объединения в единые блоки внешне вроде бы различные проблемы можно выделить следующие основные направления.
Первое. Это, прежде всего финансовое обеспечение реформы местного самоуправления.
Объем доходов закрепленных за субъектами и органами местного самоуправления не достаточен для выполнения в полном объеме возложенных на них полномочий.
В результате принятия целого ряда федеральных законов за период с начала реализации реформы произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований (в 2005 году за поселениями было законодательно закреплено 25 полномочий, то в 2008 году уже 35, соответственно муниципальным районам 24 и 32 полномочия). При этом доходная база местных бюджетов осталась без изменения.
Одним из элементов этого является отсутствие оценки стоимости необходимых объемов расходных обязательств субъектов и муниципальных образований. При согласовании исходных показателей для определения объемов дотаций из федерального бюджета порой сложно доказать Министерству финансов РФ потребность в средствах на выполнение тех или иных расходных обязательств.
В нашей области разработаны нормативы оценки расходных обязательств по муниципальным образованиям и распределение средств фонда финансовой поддержки между муниципальными образованиями осуществляется с учетом данных показателей.
На наш взгляд решением вопроса может быть разработка на уровне Федерации методики расчета нормативов потребности на выполнение расходных обязательств.
Принятие решений на федеральном уровне по увеличению расходных обязательств должно сопровождаться передачей дополнительных доходных источников.
Актуальными остаются вопросы и укрепления налоговой базы местных бюджетов.
Важнейшим источником расширения доходной базы местных бюджетов является увеличение поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц, введение налога на недвижимость.
На федеральном уровне требуется урегулирование проблемы администрирования и собираемости региональных и местных налогов.
Значительно сокращают доходную базу бюджетов субъектов и муниципальных образований, установленные на федеральном уровне льготы по региональным и местным налогам.
В результате применения налогоплательщиками федеральных льгот выпадающие доходы по области в 2007 году составили 1,2 млрд.руб.
В связи с чем, необходимо рассмотреть вопрос либо отмены установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам, либо компенсации из федерального бюджета выпадающих доходных источников.
Как следствие в бюджетах муниципальных образований отсутствуют средства для развития территорий.
В целях реализации инновационного пути развития муниципальных образований необходимо формирование бюджетов развития.
Сегодня одной из задач, стоящей перед органами местного самоуправления, является принятие в установленном порядке документов территориального планирования: генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, правил землепользования и застройки.
Первым шагом в этом направлении должно стать выполнение требования № 131-ФЗ об описании и утверждении в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границ муниципальных образований в срок до 1 января 2009 года.
Необходима также подготовка генеральных планов поселений, без которых невозможно эффективное развитие муниципальных образований и использование имеющихся ресурсов.
Серьезные проблемы имеются в содержании жилищно-коммунального хозяйства. Сегодня половина жилищного фонда имеет высокий процент износа.
С целью создания эффективных механизмов реформирования жилищно-коммунального хозяйства в 2007 году принят Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Данный закон направлен на решение вопросов капитальных ремонтов только многоквартирных домов, собственники в которых объединились в товарищество собственников жилья. Это полноценно не решает проблему ремонта всего муниципального жилого фонда. В Вологодской области третья часть жилищного фонда не подпадет под данный закон (общая площадь жилья 30 млн. кв.м, не попадает-10,7 млн.кв.м.- это одноквартирные дома, дома в которых выбран непосредственный способ управления, дома, где управляющая организация выбрана по конкурсу).
Решение жилищных проблем замыкается не только на вопросы ремонта и восстановления. Необходимо рассматривать и вопросы, связанные с возведением нового жилья.
Кроме того, законом предусмотрены жесткие условия софинансирования.
Очевидно, что отсутствие финансовых средств не позволит муниципальным образованиям самостоятельно, без поддержки федерального бюджета и бюджетов субъектов решить обозначенные выше проблемы.
Второй блок проблем и вопросов можно было бы назвать как «бюрократизация» межбюджетных отношений.
На сегодняшний день в федеральном бюджете более 200 видов субвенций и субсидий.
Объем делегируемых полномочий с федерального и областного уровня ежегодно увеличивается и это затрудняет исполнение собственных полномочий субъектов и муниципальных образований.
Множественность видов межбюджетных трансфертов (субвенции и субсидии) приводит к увеличению финансовых потоков и росту расходов на содержание управленческого аппарата.
Вопрос соотношения дотаций, субсидий и уровень бюджетной обеспеченности взаимосвязаны. На наш взгляд необходимо пересмотреть соотношение объемов дотаций и объемов субсидий путем повышения уровня бюджетной обеспеченности субъектов.
Существуют и правовые проблемы, которые необходимо урегулировать непосредственно в № 131-ФЗ, устранить несоответствия между нормами данного Федерального закона и положениями некоторых отраслевых федеральных законов.
Одним из вопросов, требующих разрешения в этой сфере, является отсутствие четкого разграничения полномочий в сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как пример, можно привести полномочия по транспортному обслуживанию населения, поддержке сельскохозяйственного производства, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороне, деятельности аварийно-спасательных служб и формирований.
Указанные вопросы входят одновременно и в компетенцию органов местного самоуправления, и в компетенцию органов государственной власти. Как следствие, на практике при их реализации возникают проблемы, в том числе и в финансировании данных полномочий.
Необходимо дифференцировать полномочия по сходным вопросам местного значения между муниципальными районами и поселениями в области культуры, физкультуры, массового спорта.
Отдельные федеральные законы, регулирующие общественные отношения, не согласуются с положениями № 131-ФЗ.
Так, например, согласно Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, к полномочиям органов местного самоуправления, отнесено создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан, при этом № 131-ФЗ в области здравоохранения, не предусматривает такого вопроса местного значения.
Третий блок – это не только существующие ограничения в вопросах межбюджетного регулирования, но и постоянное их ужесточение.
В каждом субъекте существуют свои проблемы и каждый эти проблемы решает по-своему. Для себя мы выделяем два момента.
Вологодская область широко применяет практику замены дотаций нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов.
В 2007 году дотации бюджетам муниципальных районов были частично заменены дополнительными нормативами отчислений от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, налога на имущество организаций, транспортного налога, налога по упрощенной системе налогообложения.
Поступление дополнительных доходов в местные бюджеты по дифференцированным нормативам отчислений за 2007 год составило 500 млн.руб.
В текущем году мы пошли дальше и передали дифференцированные нормативы еще и поселениям.
Поступление дополнительных доходов оценивается в сумме 700 млн.руб.
Налоги, закрепленные за бюджетами муниципальных районов по дифференцированным нормативам отчислений, формируют в среднем половину их собственных доходов. В отдельных районах области доля доходов по передаваемым на замену дотации налогам достигала 60-80%.
Уровень дотационности бюджетов муниципальных районов в среднем составляет – 30%, бюджетов городских и сельских поселений - 58%.
С 2008 года в области принят единый норматив по налогу на доходы физических лиц для бюджетов районов и городских округов в размере 10%
В текущем году соотношение поступлений в областной бюджет и местные бюджеты по этому источнику составляет 57% и 43% соответственно. Практически это предел, так как областной бюджет должен обеспечить безусловное выполнение бюджетных и социальных обязательств.
Передача на местный уровень налогов стимулирует местные органы власти к увеличению доходной базы, стремлению заработать больше доходов для улучшения социально-экономического положения своей территории.
Считаю, важным моментом в вопросах межбюджетного регулирования сохранение за субъектами права замены дотаций или ее части дополнительными или дифференцированными нормативами отчислений от налогов. Возможно существует и другой механизм.
Для дальнейшей успешной реализации реформы необходимо решить еще один вопрос.
Действующим бюджетным законодательством субъектам предоставлено право, устанавливать местным бюджетам единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
В Вологодской области воспользоваться в полном объеме данным правом мы не можем, в виду значительных различий экономического потенциала муниципальных образований.
Так, 78% промышленного производства сосредоточено в г.Череповце, 13% - в г.Вологде и только 9% приходится на все муниципальные районы.
Самый крупный источник в бюджете области - налог на прибыль организаций. При этом 90% прибыли формируется налогоплательщиками города Череповца. Закрепление даже 1% данного доходного источника за местными бюджетам приведет к превышению доходов в бюджет г.Череповца по сравнению со средними значениями по муниципальным образованиям.
Аналогичная ситуация и по налогу на имущество организаций.
В связи с этим расширить перечень единых нормативов для муниципальных образований мы не можем.
Считаем необходимым предоставить субъектам право установления единых нормативов по типам муниципальных образований.
Уважаемые коллеги! По итогам работы Форума совместно с субъектами будет подготовлена Резолюция, в которой мы постараемся отразить наиболее важные предложения по изменению действующего бюджетного и налогового законодательства для дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений.
Надеюсь, уважаемые Антон Германович, Евгений Владимирович и Надежда Сергеевна, что вы поддержите наши предложения, и они найдут отражение в поправках в Бюджетный кодекс, при исполнении федерального бюджета в 2009 году.
Благодарю за внимание! Дата размещения 17.11.2008
|
