Версия для печати 12514 Материалы по теме
О необходимости построения эффективного государственного финансового контроля речь идет давно. Однако до сих пор не выработана единая политика в области государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база.
Екатерина ТРУБНИКОВА, ведущий специалист Отдела банков и банковской деятельности Департамента финансовой политики Министерства финансов РФ

Практика свидетельствует, что в настоящее время в Российской Федерации функционирует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате как бы имеет место непрерывный контрольный процесс. Однако он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля.
Рассматривая вопрос о современном состоянии координации контрольной деятельности, нельзя не упомянуть, что определенные организационные меры по взаимодействию государственных контрольных мероприятий проводятся. Осуществление взаимодействия предусмотрено в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», в Положении «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации», утвержденном указом главы государства. Но этого недостаточно. Необходима обеспеченная в правовом и организационном аспектах эффективная система координации взаимодействия органов, осуществляющих функции по контролю за исполнением бюджета. В целях повышения эффективности контроля, предупреждения параллелизма и пересечения функций контрольных органов Правительством РФ при участии Главного контрольного управления Президента РФ и других субъектов госконтроля в 1997-1998 гг. разрабатывался проект концепции государственного контроля, которая предусматривала создание Совета по координации контрольной деятельности (концепция не была принята).
Снятию противоречий между органами государственного финансового контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций внутреннего и внешнего финансового контроля за исполнением бюджета как подсистем внутри единой системы госфинконтроля.
Заслуживает внимания в части рассматриваемого вопроса и зарубежный опыт. Так, в «Лимской декларации руководящих принципов контроля» определены общие правила деятельности контрольных органов, их взаимоотношения, взаимодействие между собой, в том числе с президентом, парламентом, правительством.
Довольно крайнюю позицию в отношении места органов государственного контроля в системе государственного финансового контроля занимают сторонники жесткой централизации. Так, по мнению Л. Овсянникова, контроль на уровне государства должен быть централизован, скоординирован и сможет дать требуемый эффект только тогда, когда он осуществляется на основах фактического единоначалия и прямой ответственности, без согласований и словопрений. Будет в стране полная система государственного контроля, найдется подобающее место и другим контрольным органам, осуществляющим в государстве функции специализированного контроля.
Определение места и роли высших органов финансового контроля в единой его системе, общих принципов и механизмов их организации и функционирования должно обеспечить унификацию и со-гласованность контроля за исполнением бюджета, сопоставимость показателей экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов в целом.
В связи с вышеизложенным научно и практически востребованными являются разработка сущности контроля за исполнением бюджета, исследование проблем эффективного государственного контроля за формированием доходной части федерального бюджета и оценка практики контроля средств федерального бюджета, а также роли и места органов по контролю за исполнением федерального бюджета.
Анализ показывает, что проблемы в сфере контроля за исполнением бюджета обусловлены следующими факторами:
l отсутствием единой политики государства в области контроля за исполнением бюджета;
l наличием в сфере финансов множества контрольных органов с параллельными функциями, дублированием их полномочий;
l слабым межведомственным взаимодействием всех контрольных органов по исполнению бюджета, отсутствием должной их связи с правоохранительными органами;
l замедленным процессом совершенствования форм и методов контроля за исполнением бюджета, направленного на своевременное пресечение возможных нарушений;
l недостаточным научно-теоретическим обеспечением контрольной деятельности, учитывающим либерализацию экономики и необходимости государственного воздействия на эти процессы.
Актуальность исследуемой проблемы заключается еще и в том, что ее решение является одним из направлений проводимой в стране реформы государственной службы и административной реформы.
Финансовым контролем за исполнением бюджета на федеральном уровне в структуре исполнительной власти в соответствии с Бюджетным кодексом РФ занимаются также Главное управление федерального казначейства Минфина России, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Однако на этом Бюджетный кодекс как бы ставит точку, не определяя их роль и место даже в системе исполнительных органов власти. Более того, за пределами государственного финансового контроля остаются такие органы, как Счетная палата Российской Федерации, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации и другие специализированные органы контроля.
В статье 268 Бюджетного кодекса РФ зафиксировано, что «Минфин России осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств…». Этим определена главенствующая роль Минфина РФ как в структуре исполнительной власти в целом, так и в системе органов финансового контроля.
Но в Кодексе далее определено, что исполнительные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления также осуществляют соответственно государственный и муниципальный финансовый контроль. Однако к какому виду финансового контроля они относятся – внутреннему или внешнему, Кодекс разъяснения не дает.
По мнению автора, государственные органы и организации вне зависимости от видов и форм собственности, использующие государственные средства, должны осуществлять внутренний финансовый контроль за целевым и эффективным использованием и сохранностью государственных финансовых и материальных ресурсов, полнотой, своевременностью и достоверностью ведения финансовой, бухгалтерской и статистической отчетности.
Теоретически неверно и практически ущербно замыкать государственный контроль за исполнением бюджета только на органах исполнительной власти, как это отражено в проекте «Единой концепции…», то есть на внутреннем финансовом контроле. Это противоречит ряду принципов государственного финансового контроля, например, принципу объективности. Может ли быть эффективным государственный финансовый контроль, если структура власти сама разрабатывает бюджет, сама его исполняет и сама контролирует? Фактически контролирует сама себя. Ни о каком независимом финансовом контроле за исполнением бюджета в этих условиях речи быть не может.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 265) законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, то есть все формы финансового контроля, имеют право создавать для этих целей контрольно-счетные органы, требовать от органов государственной власти оперативную информацию об исполнении бюджета; дают оценку деятельности органов, исполняющих бюджет. Однако эта статья Кодекса лишь фиксирует, что контрольные органы, формируемые законодательными (представительными) органами, создаются «для проведения внешнего аудита бюджетов».
Однако содержательная сторона «внешнего» контроля в Бюджетном кодексе не раскрывается. Механизм взаимодействия органов «внешнего аудита» за контролем исполнения бюджетов с органами внутреннего финансового контроля и между собой в Кодексе не определен, что и является базой возникших противоречий между высшими органами финансового контроля.
Придерживающиеся данной точки зрения ссылаются на традиции Российского государства, исторически сложившейся его обширностью и неустроенностью, аморфностью, многоступенчатостью государственного аппарата.
Некоторые специалисты в области финансового контроля полагают, что сегодня стране необходим наделенный широкими полномочиями мощный орган государственного финансового контроля по линии исполнительной власти. Данный подход весьма заманчив по форме. По сути же он достаточно прямолинеен, не учитывает реалий изменившихся производственных отношений переходного к рынку периода страны.
Во-первых, такой подход был правомерен в условиях полного огосударствления экономики. В нынешних условиях он не соответствует сущности государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики.
Во-вторых, сможет ли такой единый орган, например, как считает Л. Овсянников, проконтролировать всех бюджетополучателей в стране? По нашему мнению – никогда, даже если создать во всех субъектах его отделения.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только из федерального бюджета. Никогда единый орган не сможет проконтролировать каждого бюджетополучателя, да этого и не нужно делать, исходя из социально-экономической сущности государственного финансового контроля.
Государственный контроль ведется и Счетной палатой РФ, образованной парламентом в соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ, которая наделена полномочиями осуществления финансового контроля за исполнением федерального бюджета. В процессе исполнения бюджета текущий государственный финансовый контроль реализуется казначейскими органами Минфина РФ – исполнителем федерального бюджета. Эта функция отражена в ст. 267 Бюджетного кодекса РФ. Однако и в ст. 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» оперативный контроль за исполнением федерального бюджета возложен также и на Счетную палату РФ. Происходит явное дублирование функций. Более того, принципиальная ошибочность ст. 14 очевидна – Счетная палата РФ не может отвечать «за исполнение федерального бюджета». В соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) именно Правительство РФ разрабатывает и обеспечивает исполнение федерального бюджета.
Представляется более целесообразным разнести функции Правительства РФ и Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля в части текущего контроля исполнения федерального бюджета. В федеральный закон о Счетной палате РФ могла бы быть внесена поправка об изъятии ст. 14 из закона.
Счетная палата, например, как конституционный орган, находясь вне структуры исполнительной власти, могла бы более полно осуществлять внешний финансовый контроль за рациональным формированием государственных ресурсов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности высшими исполнительными органами власти, министерствами и ведомствами при реализации крупных стратегических программ, межведомственных программ. В сферу ее полномочий могли бы быть включены комплексные проверки эффективности деятельности Центрального банка РФ, высших государственных органов как получателей бюджетных средств. Другими словами, осуществлять не столько финансовый аудит, сколько аудит эффективности использования государственных средств.
Осознавая невозможность контроля всех и каждого, Счетная палата должна выработать и законодательно закрепить четкие правовые критерии (ориентиры) осуществляемого ею бюджетного контроля.
В качестве таких критериев можно предложить следующие.
l Финансовая значимость объекта контроля. При выборе объектов контроля необходимо исходить из того, что в первую очередь должна проверяться законность и эффективность наиболее крупных финансовых операций либо операций, которые могут принести федеральному бюджету наибольший расход или доход (в случае, например, крупной суммы недополученных налогов).
l Степень бюджетного риска и ответственности. При выборе объектов контроля необходимо исходить из того, что при равном объеме финансовых операций существуют области, где имеется большая опасность нарушения закона, нецелевого использования бюджетных средств, принятия неэффективных решений.
l Экономическая эффективность контроля. Проверка законности и эффективности бюджетных доходов и расходов должна осуществляться в первую очередь в секторах финансовой деятельности, где ее экономический эффект будет более значительным и более быстрым.
В целях повышения эффективности бюджетного контроля Счетной палаты в современных условиях финансового управления необходимо:
– расширить границы предварительного контроля Счетной палаты;
– восстановить в полном объеме контрольные полномочия Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета;
– оптимизировать исходя из предложенных правовых критериев последующий бюджетный контроль Счетной палаты;
– законодательно установить четкую систему отношений Счетной палаты с федеральными контрольными и правоохранительными органами;
– решить проблемы организационной структуры Счетной палаты.
В европейских странах Счетная палата является высшим органом именно внешнего финансового контроля, она должна быть абсолютно независимой от структур исполнительной власти. Естественно, она подотчетна в России Федеральному собранию, но не более того. Но главное – она должна быть подотчетна закону и Конституции Российской Федерации. И именно Счетная палата должна осуществлять внешний контроль. У нас не должно быть парадоксальной ситуации, когда правительство формирует бюджет и контролирует его исполнение. Разве оно может объективно оценить свою собственную работу? «…Счетная палата должна быть наделена дополнительными полномочиями, в том числе иметь право непосредственного обращения в суд для защиты интересов государства. Еще один очень важный момент: Счетная палата должна иметь право оперативного контроля за исполнением федерального бюджета. Именно превентивный, упреждающий контроль, который осуществляется в процессе исполнения бюджета, уже способствует более экономному, рациональному и целевому использованию государственных средств, то есть он предупреждает финансовые правонарушения, особенно в бюджетной сфере».
Статья 14 Закона о Счетной палате обязывает контрольный орган ежеквартально представлять Федеральному собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными законом о бюджете. В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, статья предусматривает введение в Российской Федерации обязательной для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовой отчетности. В течение трех лет, одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной год, Государственная Дума РФ приостанавливает действие этой статьи. Таким образом Счетная палата лишается права оперативно контролировать действия федеральных органов по исполнению бюджета.
В настоящее время Счетная палата имеет право осуществлять контроль только по факту нарушения, что снижает эффективность контроля за исполнением бюджета и расходованием бюджетных средств.
Известно, что важнейшим международным документом, установившим принципы государственного финансового контроля, является Лимская декларация, принятая в 1977 г. на конгрессе ИНТОСАИ. Россия – член этой Международной организации высших органов финансового контроля. Лимская декларация провозглашает организацию финансового контроля обязательным элементом государственного управления финансами. При этом принцип деятельности органов такого контроля – независимость и защищенность от постороннего влияния. О какой же независимости и защищенности мы можем говорить, если правительство не дает спокойно выполнять Счетной палате свои прямые обязанности?
Таким образом, подводя итог анализу бюджетного контроля в системе государственных органов исполнительной власти, необходимо сделать следующие выводы:
— четко определить в Бюджетном кодексе функции Правительства РФ в сфере бюджетного контроля. В Бюджетном кодексе отсутствуют полномочия Правительства РФ, позволяющие обеспечивать общее организационное и функциональное руководство процессом бюджетного контроля органов исполнительной власти;
— поскольку реализация функции контроля за исполнением федерального бюджета возложена на разные структурные подразделения Министерства финансов РФ, постольку требуется четко определить компетенцию каждого из них, а также установить нормативный порядок их правоотношений. Предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета должен быть исключительной прерогативой федерального казначейства, поскольку именно на него возложена функция исполнения федерального бюджета, управления счетами федерального бюджета и бюджетными средствами. Последующий контроль за исполнением должен быть возложен на Счетную палату РФ.
Эффективный государственный контроль за исполнением бюджета возможен только при обеспечении реальной консолидации и координации возможностей субъектов парламентского, правительственного контроля, а также контрольных структур окружного уровня и уровня субъектов РФ.
Исходя из вышесказанного, выходом из ситуации может стать принятие Президентом РФ решения об издании указа под условным названием «О координации и взаимодействии органов государственного контроля». Актуальность создания центра координации органов госконтроля в России в связи с указом, в том числе и контроля за исполнением бюджета, обусловлена и вписывается в реформирование административной системы. В указе может быть предусмотрено создание Совета по координации органов государственного контроля, основной целью которого может стать выработка научно и практически обоснованных предложений по приоритетным направлениям совершенствования государственной контрольной политики. Состав Совета по координации целесообразно сформировать из представителей руководства законодательной, исполнительной и судебной власти федерального уровня, руководителей контролирующих органов (их подразделений), правоохранительных и налоговых министерств и ведомств, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Генерального прокурора РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, специалистов-практиков и ученых. Эффективная работа Совета придаст разрозненным усилиям субъектов контроля согласованность, целенаправленность и действенность в организации государственного контроля за исполнением бюджета и госконтроля в целом.
Поделиться