Версия для печати 10866 Материалы по теме
О трудностях и путях  совершенствования законодательства, регулирующего осуществление государственного финансового контроля,  мы беседуем с советником председателя Счетной палаты  Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа по правовым вопросам, соискателем ученой степени кандидата юридических наук аспирантуры Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ Анастасией Деменковой.

— Каким образом в настоящее время урегулированы вопросы привлечения к ответственности нарушителей бюджетного законодательства?
— За относительно небольшой период  времени правовое регулирование института ответственности за нарушения бюджетного законодательства претерпело существенные преобразования. Однако, несмотря на его развитие, происходившее в середине 90-х годов прошлого столетия, произвольное финансирование отдельных видов расходов, не предусмотренных законами о бюджете, отсутствие процедурных норм, регламентирующих применение ответственности, сомнительная легитимность имеющихся правил ввиду установления их подзаконными актами, хроническое неисполнение законов о бюджете и другие проблемы свидетельствовали в правовом отношении о слабости  законодательного регулирования и низкой эффективности механизмов ответственности, а в социально-экономическом отношении являлись причинами самых негативных явлений.
Принятие Бюджетного кодекса РФ  в части установления правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства  на определенном этапе сыграло важную роль.  В настоящее время Бюджетный кодекс  предусматривает 18 составов нарушений бюджетного законодательства, в то же время ответственность в области нарушения бюджетного законодательства устанавливается и Кодексом об административных правонарушениях РФ.
 В конце прошлого года введена уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, что  свидетельствует о признании государством степени общественной опасности нарушений бюджетного законодательства.
— Скажите, а возможно ли привлечение виновных в нарушении бюджетного законодательства  в соответствии с Бюджетным кодексом и  с Кодексом об административных правонарушениях к ответственности?
— К сожалению, нет. В этом-то и заключается основная трудность. В Бюджетном кодексе понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства», которым в соответствии со ст. 281 Бюджетного кодекса признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Вероятно, данное законодательное решение объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, за исключением традиционных: гражданской, дисциплинарной, материальной, административной и  уголовной. Ответственность за нарушение норм большинства отраслей законодательства предусматривалась Кодексом об административных правонарушениях, если только по своей тяжести они не влекли преследование в уголовном порядке. Руководствуясь этими же причинами, законодатель исключил из текста статей Бюджетного кодекса, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, указания о конкретных санкциях (размерах штрафов). Таким образом, порядок привлечения к ответственности и конкретный размер санкций  за нарушение бюджетного законодательства должен определяться административным законодательством.
Такое разделение норм, устанавливающих порядок привлечения лиц к ответственности, и норм, устанавливающих виды санкций и их конкретный размер, в некоторой степени снижает эффективность применения мер ответственности. Так, Бюджетный кодекс предусматривает 18 составов нарушений бюджетного законодательства, а Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации  установлена ответственность только за 4 состава административных правонарушений в области нарушения бюджетного законодательства.
При этом полномочиями по  составлению протоколов об административных правонарушениях за указанные в Кодексе об административных правонарушениях  составы бюджетных нарушений наделены должностные лица только органов федеральной государственной власти.
— Получается, что региональные контрольно-счетные органы вообще не могут возбуждать процедуру привлечения к административной ответ-ственности за нарушения бюджетного законодательства?
— В данном вопросе не существует, если можно так выразиться, правового тупика. Для реализации региональными контрольно-счетными органами результатов контрольных мероприятий требуется создание соответствующей правовой базы в каждом субъекте РФ, так как административное законодательство лежит в сфере совместных полномочий Россий-ской Федерации и субъектов РФ.
С одной стороны, возможность самостоятельного законодательного регулирования (установления) механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства субъектами РФ является положительным фактором, так как позволяет учесть специфику того или иного региона и восполнять законодательные пробелы более оперативно. Вместе с тем, с другой стороны, отсутствие единого правового регулирования вопросов ответственности за нарушение бюджетного законодательства отражается на качестве нормативных правовых актов, принимаемых на местах. Более того, для принятия соответствующих региональных законов об административной ответственности требуется понимание их необходимости  для эффективной деятельности контрольно-счетных органов и добрая воля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, так как контрольно-счетные органы регионов, как правило, законодательной инициативой не наделяются.  
— Как складывается ситуация по законодательному регулированию этих вопросов в вашем регионе?
— Следует отметить, что на Таймыре законодательство, повышающее действенность финансового контроля, получило достойное развитие. Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа принят Закон Таймыр-ского (Долгано-Ненецкого) автономного округа «О внесении изменений и дополнений в Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа «Об административных правонарушениях», устанавливающий ответственность должностных и юридических лиц за невыполнение требований должностных лиц Счетной палаты округа и за нецелевое использование средств окружного бюджета.
— Значит, для наказания виновных в нарушениях бюджетного законодательства Счетная палата Таймыра обеспечена достаточной нормативно-правовой базой?
— Наверное, совершенное законодательство может существовать как недостижимый идеал. Полнота законодательного регулирования проверяется практикой. Так, в ходе проведения Счетной палатой округа проверки Таймырского территориального фонда обязательного медицинского страхования установлено нецелевое использование средств данного государственного внебюджетного фонда в небольшом размере, который исключает привлечение к ответственности виновных лиц в порядке, предусмотренном Уголовным кодексом РФ.
И хотя ст. 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям, регулируемым данным Кодексом, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, реализовать материалы проверки в части применения мер ответственности не представляется возможным. Причина в том, что  такой состав нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование средств внебюджетных фондов, отсутствует не только в региональном законодательстве  Таймыра об административной ответственности, но и в Бюджетном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях.
— В последнее время в Государственную Думу внесен ряд проектов о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации  в части увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности. Достаточно ли установленного срока давности контрольно-счетному органу для реализации материалов проверок?
— В соответствии со ст. 4.5 Кодекса об административных правонарушениях  постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Специфика проведения проверок целевого использования бюджетных средств состоит в том, что в основном проверяются истекшие периоды. И следовательно, контрольно-счетные органы, выявив факты нецелевого использования бюджетных средств в отчетных периодах, которые, как правило,  равняются периоду от трех месяцев до трех лет, не могут рассчитывать на преследование виновных в административном порядке ввиду истечения сроков давности.
Очевидно, что для достижения карательного или правовосстановительного действия  административных штрафов необходимо увеличение срока давности при-влечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. К сожалению, разрешить данную коллизию законодательным путем  на региональном уровне невозможно, так как установление общих положений и  принципов законодательства об административных правонарушениях относится к предметам ведения Российской Федерации.   
По этой причине Счетная палата округа обратилась в Думу Таймыра с просьбой о реализации ею права законодательной инициативы и внесении в Государственную Думу Федерального собрания России предложения об увеличении срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства до одного года по аналогии, например, с нарушениями законодательства о налогах и сборах.
— Известно, что в настоящее время контрольно-счетные органы внедряют в практическую деятельность новый вид финансового контроля — аудит эффективности. Необходимо  ли в связи с этим внесение изменений в законодательство, регулирующее их деятельность?
— Законодательно закрепленный подход к проведению государственного финансового контроля предполагает проведение финансового аудита, то есть проведение контрольных мероприятий по проверке законности операций с общественными финансами, целевого характера их использования, соблюдения действующего законодательства в рамках бюджетного процесса, а также правильности составления финансовой отчетности.
Аудит эффективности, в отличие от финансового, является проверкой экономичности, продуктивности использования государственных ресурсов проверяемым объектом в процессе достижения поставленных перед ним целей и реализации возложенных на него функций.
Понятие «аудит эффективности» закреплено в Лимской декларации  руководящих принципов контроля, особенности этого вида финансового контроля отражены в Ревизионных стандартах Международной организации высших органов государственного  финансового  контроля (ИНТОСАИ). В соответствии с указанными стандартами орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии за-крепленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
Практически за всеми региональными контрольно-счетными органами закреплено право проведения проверок эффективности использования заемных ресурсов, управления государственной собственностью и т. д. Это позволяет сделать вывод о том, что формально контрольно-счетные органы имеют право осуществления аудита эффективности. Другой вопрос — каким образом организовать его проведение. Ответа на него действующее законодательство не содержит. В связи с чем уже сегодня вопрос формирования методик и критериев осуществления аудита эффективности более чем актуален.
— В качестве одной из целей проводимой реформы бюджетного процесса провозглашено бюджетирование по результатам деятельности. А установлена ли ответственность за неэффективное использование бюджетных средств?
 — Законодательство не содержит даже понятия «неэффективное использование бюджетных средств». Однако установление вида ответственности за такое нарушение, как неэффективное использование бюджетных средств,  обусловлено и самой реформой бюджетного процесса, и применением аудита эффективности. Проблема выработки категории «неэффективное использование бюджетных средств» и его законодательное оформление представляется очень сложной, так же как и проблема определения правовых последствий или механизма ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. Несомненно, привлекать к ответственности лицо, исходя из возможного ухудшения уровня экологии, недостижения определенного уровня доходности вложенных средств или количества родившихся — неправомерно, так как высока степень субъективизма при квалификации  действий пользователей бюджетных средств.  
Вместе с тем создание такой правовой новеллы обусловлено не только внедрением в деятельность контрольно-счетных органов аудита эффективности, но и необходимостью персонализации ответственности за принимаемые решения соответствующими долж-ностными лицами.
— И последний вопрос. На ваш взгляд, что нужно сделать, чтобы устранить имеющиеся законодательные проблемы?
— В первую очередь нужно совершенствовать свое региональное законодательство. Развитие общественных отношений постоянно опережает создание соответствующей нормативно-правовой базы, достаточной для их регулирования. В этом отношении и  законодательство Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в области финансового контроля не исключение. Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа «О Счетной палате Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа» был принят более чем два года назад, когда перед субъектом Российской Федерации  стояли другие задачи – становления и организационного оформления контрольно-счетного органа. Реалии сегодняшнего дня требуют наполнения новым содержанием правовой базы осуществления контрольной деятельности Счетной палатой Таймыра. Актуальность совершенствования законодательных актов осознана и законодательным органом  — Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. В настоящее время перед Думой автономного округа и Счетной палатой округа стоит вопрос о выработке общих положений по вопросам внедрения аудита эффективно-сти, которые позволили бы четко, без правовой неопределенности внести изменения в действующее законодательство.
Вместе с тем  решение проблем правового регулирования государственного финансового контроля,  выявленных в практической деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, невозможно только на региональном уровне.
Несомненно, что разработка понятия «бюджетное правонарушение», создание как вида юридической ответственности — финансовой ответственности, законодательное оформление понятия «неэффективное использование бюджетных средств» возможны только с привлечением юридической науки. В то время как увеличение срока давности привлечения к административной ответственности, установление административной ответственности (размеров санкций) за все нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, требуют лишь законодательного закрепления в соответствующих нормативных правовых актах.

Тая Олейник
Поделиться