Доклад начальника управления по работе с органами местного самоуправления Нижегородской области Светланы Чернышевой на совещании губернатора Валерия Шанцева с главами муниципальных районов, городских округов и вновь образованных поселений Нижегородской области по итогам реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 7 февраля 2007 года.
Уважаемые коллеги!
Завершился третий год реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" №ФЗ-131. За это время Правительством Нижегородской области, органами местного самоуправления, в том числе с привлечением всех заинтересованных сторон, проделан большой объём работы. Вступивший в силу федеральный закон и внесенные изменения в Бюджетный кодекс РФ изменили административное деление и бюджетные взаимоотношения муниципальных образований Нижегородской области. По области число муниципальных образований увеличилось на 38 и их всего стало 662.
Во всех муниципальных образованиях сформированы органы местного самоуправления, установлены границы 48 муниципальных районов, 4 городских округов, 79 городских поселений и 531 сельского поселения. Прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований, приводится в соответствие с требованиями закона нормативная база. В результате проведения муниципальных выборов избраны главы муниципальных образований, из них 188 глав избраны из числа депутатов, 474 главы избраны прямыми выборами. Сформированы представительные органы, всего избрано 6868 депутатов. Численность работников органов местного самоуправления в области в настоящее время составляет 11433 чел, (соответствует средне-российскому показателю 3,4 человек на 1000 человек населения).
28 июня 2006 года проведен учредительный съезд муниципальных образований, на котором образован Совет муниципальных образований.
Мероприятия по реализации на территории Нижегородской области Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», утвержденные распоряжением Правительства Нижегородской области от 25 июня 2004 года №374-р выполнены. Работа по реализации 131-ФЗ продолжается.
Прошедший 2006 год стал первым годом работы сформированных органов местного самоуправления. С какими проблемными вопросами мы столкнулись, как решали, какие задачи стоят перед нами по реализации 131 закона.
Одна из главных задач подготовка кадров. Треть глав муниципальных образований никогда не работала в местных органах власти.
Только 7% глав имеют образование по специальности "государственное и муниципальное управление". Не имеют опыта работы в местном самоуправлении и большинство руководителей представительных органов. Решить эту проблему можно только путем организации планомерной и целенаправленной учебы.
Так в текущем году прошли переподготовку по всем формам обучения в институте повышения квалификации Волго-Вятской академии государственной службы свыше 800 муниципальных служащих.
Управлением по работе с органами местного самоуправления совместно с управлением кадров и государственной службы и главами муниципальных образований подготовлены предложения по организации обучения муниципальных служащих, которые легли в основу программы подготовки и переподготовки руководителей и специалистов муниципальных образований на 2007 год.
В 2007 году муниципальными районами и городскими округами на переподготовку и повышение квалификации запланировано более 7 млн. руб. В областном бюджете около 1 млн. руб.
Аппаратом Губернатора и Правительства области с государственно-правовым департаментом спланирована целенаправленная работа по оказанию методической помощи администрациям муниципальных районов. Комплексная бригада сотрудников аппарата и департамента еженедельно выезжает в районы и на месте оказывает помощь району по реализации на практике положений закона. В 2006 и в текущем году проведена работа в 13 районах.
Подготовлены учебно-методические сборники по решению вопросов местного значения и по реализации ФЗ-131. Учебно-методическое пособие по изучению и реализации Федерального закона и Методические рекомендации по реализации вопросов местного значения поселениями Нижегородской области.
Совместно с органами исполнительной власти области организовано зональное обучение глав городских и сельских поселений. Обучение проходит еженедельно на территории одного из муниципальных районов. Перед слушателями выступают руководители структурных подразделений министерств, департаментов, комитетов. В 2006-2007 году проведено зональное обучение 280 глав городских и сельских поселений из 22 районов.
В течение 2007 г. в нашей области будет реализовываться проект Европейского Союза ТАСИС «Содействие внедрению Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данным проектом предусмотрено бесплатное обучение в нашей области в течение ближайших 10-ти месяцев более 500 представителей муниципальных образований. Обучение будет проводиться по наиболее актуальным темам и проблемам реформы местного самоуправления.
С целью улучшения информированности населения о деятельности Губернатора и Правительства Нижегородской области, учета общественного мнения при определении стратегии и тактики в реализации программ социально-экономического развития области и оперативного решения возникающих проблем на местах ежемесячно проводятся единые информационные дни. В 2006 году их было проведено три на тему: «О стратегии развития Нижегородской области до 2020 года», «О реализации национальных проектов и областных целевых программ», «Адресная социальная поддержка населения Нижегородской области». Заданные вопросы анализируются и систематизируются. В ходе встреч было задано более 670 вопросов. Проблемные вопросы для решения направляются руководителям органов исполнительной власти, ответы печатаются в СМИ и сборнике Правительства области.
Вопросы местного самоуправления ежемесячно освещаются в «Вестнике» Правительства Нижегородской области, в котором введена соответствующая рубрика «Вопросы местного самоуправления», где муниципальные образования имеют возможность обмениваться опытом.
Например, в 2006 г. опубликованы материалы о:
- работе г. Арзамаса по реализации Федерального закона №ФЗ-131 и решению проблем по социальным вопросам;
- работе Выксунского района по созданию при администрации Общественного совета, на котором обсуждаются проблемные вопросы жизнедеятельности населения, прежде чем будет принято решение;
- о работе органов местного самоуправления Балахнинского района и г. Балахны по реализации полномочий по решению вопросов местного значения.
Информирование населения, оказание методической помощи, обучение кадрового состава должно найти свое продолжение и в районах. Много вопросов возникает и по правовым вопросам. В целях реализации 131 закона в области принято более 176 нормативно-правовых актов. И этот процесс не завершен. Муниципальным образованиям необходимо сформировать свою нормативно-правовую базу.
В области сложилась следующая ситуация с организацией местного самоуправления. В одних районах глава местного самоуправления выбирается из состава депутатов и является одновременно председателем Земского собрания, в других глава выбирается на прямых выборах и является одновременно главой администрации, в-третьих выбирается из состава депутатов, возглавляет представительный орган и одновременно является главой администрации. Это сильно усложняет систему управления, в городских и сельских поселениях она непонятна населению. А наша задача создать такую систему местного самоуправления, которая была бы простой, понятной и близкой человеку на местах.
Государственно-правовому департаменту, Совету муниципальных образований, управлению по работе с органами местного самоуправления необходимо в рамках закона выработать единый подход к формированию органов местного самоуправления.
В муниципальных образованиях отсутствует система формирования организационно-штатных структур администраций. Фактический штатный состав работников органов местного самоуправления не зависит от численности населения и не привязан к исполняемым полномочиям. Так в одном районе сельские поселения с численностью населения 3-4 тыс. чел. - штат работников органов местного самоуправления составляет 12-17, а в других с численностью населения 24 тыс. чел.- всего 10 чел.
В настоящее время нужна методика, где будет приведен расчет нормативов штатной численности органов местного самоуправления. Последние предельные нормативы были установлены областью в 2002 году (постановление Правительства Нижегородской области от 09.10.2002 г. №265). Но в условиях проводимой реформы местного самоуправления с 01.01.2006 г. на поселенческий уровень муниципальной власти возлагаются обширные полномочия по решению свыше 30 вопросов местного значения. Сегодняшние нормативы штатной численности органов местного самоуправления не соответствуют требованиям 131 закона. Нужны рекомендации по расчету нормативной штатной численности ОМСУ.
В области принято решение о поэтапной передаче вопросов местного значения вновь образованным поселениям. Так в соответствии с Законом Нижегородской области в 2006 году за вновь образованными поселениями области было закреплено 3 вопроса местного значения. В 2007 году Законом Нижегородской области от 28.09.2006 №97-З «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Нижегородской области в переходный период» вопросы местного значения вновь образованных поселений расширены до 19.
Территории в области имеют различный уровень социально-экономического развития и не все поселения готовы взять на себя все полномочия по решению вопросов местного значения. Поэтому городские и сельские поселения передали по соглашению часть своих вопросов местного значения району. Так, например, г. Чкаловск решает 18 вопросов местного значения, г. Балахна и г. Кулебаки по 16, г. Бор – 15, Сокольское – 13, Первомайск и Сергач – 12. Основные вопросы, которые передают вновь образованные поселения на район, которые требуют ответственного подхода:
- участие в предупреждении и ликвидации ЧС;
- оказание содействия в опеке и попечительстве;
- организация библиотечного обслуживания;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
- организация транспортного обслуживания в границах поселения.
Много споров и пожеланий возникает при разграничении имущества. Правительством области проводится эта работа между муниципальными районами и вновь образованными поселениями. С этой целью подготовлено постановление Правительства Нижегородской области от 29.12.2006 №454 «О порядке организации работы по обеспечению разграничения муниципального имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями, входящих в состав соответствующих муниципальных районов».
Но необходимость разграничения имущества возникает не только между вновь образованными муниципальными образованиями, но и муниципальными образованиями, существовавшими до начала реформы.
Региональное развитие не может идти без стратегии территориального планирования. Подготовить документы территориального планирования самим муниципальным районам, без помощи области, практически невозможно. Все это требует значительных финансовых и интеллектуальных ресурсов.
Есть нерешенные вопросы и в установлении границ поселений и населенных пунктов. Проведены мероприятия по описанию границ муниципальных образований, но с учетом требований Градостроительного кодекса эта работа требует завершения. А это финансовые затраты и их необходимо учесть при формировании бюджета на 2008 год.
В целях создания системы мотивации и материального поощрения муниципальных образований и должностных лиц органов местного самоуправления ведется работа по разработке систем оценок эффективности деятельности администраций муниципальных районов и городских округов. На наш взгляд эта система должна дать стимул к совершенствованию местного самоуправления. В основу разработанной методики будут положены 64 показателя, характеризующих деятельность органов местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». В настоящее время предложенная методика прошла согласование с органами исполнительной власти области. Можно уже в этом году оценить вклад администраций муниципальных районов в развитие области.
Очень большая ответственность в реформировании местного самоуправления возлагается на муниципальные районы. Районы должны играть роль старшего товарища по отношению к городским и сельским поселениям. В тех районах, где все вопросы решаются совместно отсутствуют разногласия, конфликты.
Переходный период по реализации 131-ФЗ заканчивается в 2008 году. Времени осталось немного. В оставшееся время необходимо:
завершить формирование нормативно-правовой базы муниципальных образований, обеспечивающих эффективное регулирование всех аспектов деятельности органов местного самоуправления;
продолжить работу по совершенствованию организационно-штатной структуры местных администраций, приведению ее в соответствие с исполняемыми полномочиями;
завершить создание эффективной системы подбора, обучения и развития местных кадров, создание кадрового резерва, введение четкой системы повышения квалификации муниципальных служащих;
продолжить работу по информационной и методической поддержке реформирования местного самоуправления по обмену опытом между органами местного самоуправления;
закрепить границы муниципальных образований в соответствие с градостроительным и земельным законодательством;
выполнить работы по разработке и корректировке схем территориального планирования, генеральных планов муниципальных образований и Правил землепользования и застройки;
завершить передачу имущества от района поселениям.
В этих целях необходимо:
- разработать порядок действий по реализации 131- ФЗ на территории Нижегородской области на период до 2009 года;
- провести конференцию по практике реализации Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», съезд Совета муниципальных образований Нижегородской области;
- разработать областную программу «Государственная поддержка развития органов местного самоуправления Нижегородской области на 2007-2009 годы».
Значимость местного самоуправления трудно переоценить. Оно играет особую роль в формировании гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования, и неотъемлемой его частью. Местное самоуправление наполняет идею народовластия ее реальным содержанием. В этой связи реализация 131 закона общегосударственная задача, в решении которой должны одновременно принимать участие все уровни власти и управления. В области в данном направлении проделана немалая работа. Предстоит сделать не меньше. Ответственность лежит на всех. И только от наших совместных действий, действий Правительства, органов местного самоуправления, населения зависит качество выполнения поставленной задачи.
Хотя в области и проведены мероприятия по описанию границ муниципальных образований, работа не завершена. Перед Правительством, органами местного самоуправления стоит задача произвести описание границ и утвердить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, разрешив при этом возникающие уже в настоящее время спорные вопросы.
Переходный период заканчивается в 2008 году. Паузу переходного периода необходимо использовать для решения острейших вопросов. Это, прежде всего: земля и земельный кадастр, имущество и его инвентаризация, территориальное планирование, генеральные планы муниципальных образований, капитальный ремонт жилья, дороги, транспорт.
Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований требуется увеличение объёма и роли местных налогов. Организация местной власти, обеспечение её функционирования требует пусть разовых, но значительных затрат. В этой связи большое значение следует придавать формированию эффективной системы местных налогов. В частности, сегодня требует значительных уточнений кадастровая оценка земель, являющаяся основой земельного налога, зачисляемого в местные бюджеты. Далее, проведение инвентаризации имущества. Если раньше всё было условно, то теперь для передачи имущества, сдачи его в аренду, в концессию, для эффективного использования, прежде всего жилья и имущества ЖКХ, требуется его регистрация, инвентаризация в установленном порядке. А это очень большие средства, которых, в общем-то, у муниципальных образований, да и в области не хватает. Региональное развитие, в том числе развитие муниципальных образований, не может идти без согласованных стратегий развития территориального и пространственного планирования, наличия генеральных планов поселений. Без генеральных планов в соответствии с Градостроительным кодексом с 2008 года будет невозможно выделение земельных участков под строительство.
