Версия для печати 3296 Материалы по теме
В 2006 г. наблюдался быстрый рост рейтингов российских региональных и местных органов власти (РМОВ). Предполагается, что влияние позитивных факторов, таких как рост доходов бюджета и хорошие финансовые показатели, будет по-прежнему перевешивать влияние негативных – продолжающейся непредсказуемости институциональных изменений и увеличившейся политической и бюджетной централизации. О тенденциях 2007 г. рассказывают аналитики рейтингового агентства Standard & Poor’s Ирина ПИЛЬМАН, Феликс ЭЙГЕЛЬ и Борис КОПЕЙКИН.

Тенденции кредитоспособности
В настоящее время агентство Standard & Poor’s поддерживает рейтинги 23 РМОВ в России (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте BBB+/Стабильный/A-2; рейтинг по обязательствам в национальной валюте А–/Стабильный/A-2; рейтинг по российской шкале ruAAA), в том числе 16 регионов и семи муниципальных образований. Только два эмитента – Москва (рейтинг по обязательствам в иностранной валюте BBB+/Стабильный/–) и Санкт-Петербург (рейтинг по обязательствам в иностранной и национальной валюте BBB–/Стабильный/–) – имеют рейтинги инвестиционной категории, рейтинги других РМОВ варьируются в диапазоне от B– до BB+ (рис. 1).
С момента публикации предыдущего обзора сектора  было присвоено три новых рейтинга муниципальным образованиям Сибири: городам Братску, Омску и Новосибирску. С сентября 2006 г. повышено 14 рейтингов по международной шкале и 11 рейтингов по российской (табл. 2), в частности на две ступени выросли рейтинги Республики Татарстан, Ямало-Ненецкого автономного округа и города Сургута. Повышение рейтингов первых двух субъектов было обусловлено быстро увеличивающимся уровнем ликвидности, а в случае Сургута – положительным влиянием муниципальной реформы. Кроме того, все три РМОВ демонстрируют устойчивые бюджетные показатели и имеют низкий уровень долга. Шесть прогнозов были изменены на «Позитивный», при этом пересмотр двух из них – по Республике Башкортостан и Санкт-Петербургу – привел к повышению рейтинга в течение того же года. Понижений рейтингов не происходило. В настоящий момент примерно 1/3 эмитентов, которым присвоен рейтинг по международной шкале, имеют позитивный прогноз, негативных прогнозов нет.
Кредитоспособность муниципальных образований (МО) в среднем ниже кредитоспособности регионов, что объясняется большей ограниченностью их налогово-бюджетной автономии, отчасти вследствие жесткого контроля со стороны региональных администраций. Тем не менее повышение предсказуемости муниципальной реформы положительно влияет на рост кредитоспособности МО.
Аналитики Standard & Poor’s полагают, что в ближайшем будущем кредитоспособность большинства российских РМОВ будет определяться следующими позитивными тенденциями:
– ростом доходов бюджетов, обусловленным общим экономическим ростом, которому способствуют высокие цены на нефть, увеличение показателей рентабельности и уровня оплаты труда, повышение налоговой дисциплины;
– высокими финансовыми показателями. Ожидается, что в 2006–2007 гг. текущий профицит бюджетов РМОВ в среднем превысит 10%, а бюджеты с учетом капитальных расходов будут исполняться с небольшим дефицитом или окажутся сбалансированными, хотя для некоторых РМОВ характерны более низкие показатели, особенно среди муниципальных образований;
– умеренной долговой нагрузкой; в структуре долга будут преобладать заимствования в национальной валюте, а валютные риски останутся низкими вследствие ограничений на заимствования в иностранной валюте;
– улучшающимися показателями ликвидности.
В то же время позитивные тенденции будут сдерживаться следующими негативными факторами:
– растущим давлением со стороны текущих расходов, что обусловлено повышением заработной платы и расходов социальной направленности, а также необходимостью наверстывания недостаточных инвестиций в инфраструктуру;
– продолжающейся непредсказуемостью институциональных изменений; эта проблема особенно актуальна в связи с возросшей централизацией политической и бюджетной системы;
– низким по международным стандартам уровнем информационной прозрачности, качеством отчетности и долгосрочного планирования, хотя ситуация постепенно улучшается;
– высокой концентрацией экономической базы, преодолеть которую многим РМОВ очень сложно;
– наличием условных обязательств, связанных с кредиторской задолженностью и долгом компаний общественного сектора, вмешательством регионов в деятельность муниципальных образований и – во многих случаях – с вовлеченностью региональных правительств в местную экономику.
Ожидается, что в ближайшие годы кредитные рейтинги РМОВ будут продолжать повышаться, поскольку позитивные тенденции окажутся сильнее негативных. Однако разрыв в уровне кредитоспособности российских РМОВ еще более увеличится из-за растущих различий в уровнях экономики и управления.
Главными условиями дальнейшего повышения рейтингов большинства российских РМОВ, особенно имеющих рейтинг инвестиционной категории и категории ВВ, являются дальнейшее усовершенствование и стабилизация системы межбюджетных отношений. Не менее важной станет способность региональных и местных органов власти выдержать нагрузку со стороны текущих расходов, стабилизировать резервы ликвидности, решить проблему недоинвестирования в инфраструктуру, не допустив при этом значительного увеличения долга, а также повысить качество управления.

Выпуск долговых обязательств
Объем долговых обязательств, выпускаемых российскими РМОВ в национальной валюте, продолжает расти. Общий объем размещенных облигаций увеличился со 144 млрд руб. по состоянию на 31 августа 2005 г. до 185 млрд руб. (6,9 млрд долл.) на 31 августа 2006 г. при 47 активных эмитентах (менее чем годом ранее – 39). К 30 ноября 2006 г. объем рынка вырос до 188 млрд, а число эмитентов достигло 51.
По состоянию на август 2006 г. на долю эмитентов, имеющих рейтинги Standard & Poor’s, приходилось более 75% объема рынка долговых обязательств, выпущенных российскими РМОВ, или более 136 млрд руб. облигационных займов. Более 50% рынка занимают Москва и Московская область, хотя доля столицы постепенно сокращается вследствие умеренного объема выпусков и повышения активности других эмитентов.
Заимствования у банков и бюджетов других уровней уменьшались по сравнению с размещением облигаций из-за быстрого роста доходов бюджетов. Сокращение доли таких краткосрочных заимствований на фоне увеличения дюрации новых выпусков размещаемых облигаций помогло снизить давление со стороны расходов по обслуживанию и погашению долга для многих РМОВ, которым присваивается рейтинг.
Текущий уровень долга для большинства российских РМОВ – от низкого до умеренного; для большинства РМОВ, имеющих рейтинги, – ниже 40% доходов (для сравнения: во многих РМОВ Центральной и Восточной Европы этот показатель превышает 50%), а часто – ниже 10–20% доходов, что значительно меньше их возможностей как заемщиков. Следовательно, ожидается дальнейший рост числа эмитентов и объема выпусков, который позволит удовлетворить значительные потребности РМОВ в развитии инфраструктуры. Кроме того, предполагается увеличение объема заимствований региональными и муниципальными предприятиями, особенно в секторе ЖКХ.
Более активные планы заимствований компаний государственного сектора могут способствовать ограничению объема прямого долга РМОВ и обеспечить финансирование для решения наиболее острых проблем в развитии инфраструктуры.

Доходы растут, концентрация экономики тоже
Консолидированный объем доходов российских РМОВ в первом полугодии 2006 г. был на 24% выше в номинальном выражении по сравнению с аналогичным периодом 2005 г. Рост доходов местных и региональных бюджетов обусловлен быстрым развитием экономики и, как следствие, повышением заработной платы на десятки процентов, что ведет к увеличению важных для бюджета поступлений от НДФЛ, а также повышению рентабельности предприятий и улучшению собираемости налогов.
Однако концентрированный характер экономики остается одним из основных факторов, сдерживающих рейтинги большинства российских РМОВ в долгосрочной перспективе. Среди региональных и местных органов власти, имеющих рейтинги, всего несколько крупных городов и южных регионов не зависят от конкретной отрасли или конкретного налогоплательщика. Перевод важного налогоплательщика (ОАО «Сибнефть», сейчас – ОАО «Газпром нефть») из Омской области в Санкт-Петербург доказал, что после объединения крупных налогоплательщиков и возможной перерегистрации компаний эти риски могут увеличиться. Для нейтрализации риска концентрации экономики и потенциальной волатильности доходов некоторые регионы, в частности Вологодская область и Республика Татарстан, начали создавать резервные фонды по аналогии с общероссийским Стабилизационным.
В целом финансовые показатели российских РМОВ остаются высокими. На региональном и местном уровнях наблюдаются высокие средние показатели текущего баланса и профицит с учетом капитальных расходов (по данным об исполнении бюджетов за первое полугодие, опубликованным Министерством финансов РФ). Профицит с учетом капитальных расходов составляет в среднем 15%, и всего 18 из 87 регионов имеют незначительный дефицит после капитальных расходов.
Хорошие показатели продемонстрировали и муниципальные образования. Профицит с учетом капитальных расходов составляет в среднем 6% для городов, 7% для районов и 13% для поселений, созданных в 2006 г. Согласно первым прогнозам исполнения бюджетов субъектов Федерации за 2006 г. эта тенденция сохранится и во второй половине года. Ожидается, что столь высокие средние показатели будут по-прежнему обеспечиваться ростом доходов, хотя результаты по итогам года могут оказаться несколько ниже, поскольку основная часть расходов приходится на второе полугодие.
Результатом таких финансовых показателей стал высокий уровень ликвидности большинства РМОВ. В последние два года остатки денежных средств увеличивались, что сделало многие региональные и местные органы власти чистыми кредиторами и привело к нескольким положительным рейтинговым действиям. Для ряда РМОВ улучшение показателей ликвидности привело к погашению краткосрочного долга, особенно банковских кредитов, и к формированию более плавного графика погашения долговых обязательств в будущем. Способность РМОВ, особенно имеющих концентрированную налоговую базу (к их числу относится, например, Вологодская область), институционализировать политику в области ликвидности может стать ключевым фактором для дальнейшего повышения кредитоспособности.

Проблемы финансирования инфраструктуры
У всех российских РМОВ сохраняются высокие потребности в финансировании инфраструктуры, причем в сферах транспорта и жилищного хозяйства они не могут быть удовлетворены при нынешнем уровне капитальных расходов. Если проблему недоинвестирования инфраструктуры не решить в самое ближайшее время, она способна стать одним из факторов, сдерживающих рейтинг российских РМОВ с более высоким уровнем, например Санкт-Петербурга, и замедлить темпы экономического роста и повышения кредитных рейтингов.
По прогнозам агентства Standard & Poor’s, потребность в финансировании инфраструктуры заставит РМОВ проводить более активную политику в отношении долга и в среднесрочной перспективе приведет к присвоению новых рейтингов, особенно в муниципальном секторе.

Муниципальные компании
В настоящее время компании государственного сектора не являются активными заемщиками, а инвестирование проводится в основном за счет бюджетных средств РМОВ. Однако наблюдается тенденция к привлечению более долгосрочных заимствований компаниями, которые принадлежат РМОВ или контролируются ими. Несколько компаний, в частности работающих в сфере водоснабжения и канализации, уже используют заемное финансирование для вложений в инфраструктуру. Средства предоставляются международными финансовыми институтами (ЕБРР и МБРР). К числу проектов, находящихся в стадии реализации, относятся займы, предоставленные водоканалам в Санкт-Петербурге, Сургуте и Уфе; подобные проекты планируют осуществлять и многие другие РМОВ. Эта тенденция может привести к росту полного долга, поскольку кредиторы часто требуют от региональных и местных органов власти предоставления гарантий по обязательствам компании, и увеличению условных обязательств РМОВ. В то же время подобные проекты помогают удовлетворить самые острые потребности в развитии инфраструктуры и после их завершения поддержать уровень кредитоспособности РМОВ.
В большинстве случаев кредиторская задолженность региональных и муниципальных компаний не является предметом озабоченности с точки зрения кредитоспособности РМОВ, однако она продолжает оказывать давление на расходную часть бюджетов.

Политическая и административная реформы
Российская система межбюджетных отношений по-прежнему централизована и отличается низким уровнем гибкости доходов и расходов бюджетов всех уровней местной и региональной власти. Межбюджетные отношения и недостаточная предсказуемость остаются ключевыми факторами, сдерживающими уровень кредитных рейтингов российских РМОВ. Бюджетное законодательство постоянно меняется. Поправки в Бюджетный кодекс, опубликованные Министерством финансов РФ в мае 2006 г., позволяют сделать вывод о том, что регионы и муниципальные образования становятся еще более зависимыми от значительных преобразований в сфере межбюджетных отношений, в частности от изменений в системе распределения налоговых доходов и межбюджетных перечислений. Кроме того, предусматривается более жесткий финансовый контроль за РМОВ, получающими межбюджетные перечисления.
В начале 2006 г. вступил в силу закон, который устанавливает два типа местного самоуправления. Кроме того, в соответствии с логикой реформы, предусматривающей значительные изменения бюджетного законодательства, российские местные органы власти должны получить четко определенные географические границы, а также более самостоятельную базу доходов. Для большинства российских МО, имеющих рейтинг, результаты муниципальной и других реформ стали позитивным кредитным фактором. Повышение предсказуемости местных финансов в 2006 г. привело к присвоению кредитных рейтингов трем муниципальным образованиям, рейтинги ряда других были повышены.

Вопрос прозрачности управления
По-прежнему сохраняются основные факторы, сдерживающие дальнейшее повышение прозрачности и качества управления. В условиях постоянно меняющихся межбюджетных отношений невозможно осуществлять надежное долгосрочное планирование. Другой проблемой является отсутствие консолидированной отчетности общественного сектора и низкий уровень прозрачности компаний общественного сектора.

Журнал «Бюджет» №2 февраль 2007

Поделиться