Кирилл Владимирович МАЛОВ, руководитель пресс-службы АСДГ, научный сотрудник сектора муниципального управления ИЭОПП СО РАН
Социологическая лаборатория Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) провела всероссийский опрос руководителей муниципальных образований, посвященный ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве. Главы городов и районов рассказали об основных проблемах комплекса на подотчетных территориях, а также предложили варианты их законодательного решения.
Оценка ситуации
Опрос показал, что современное состояние жилищно-коммунального комплекса более чем три четверти руководителей муниципальных образований оценивает как удовлетворительное, 3,8 % — как хорошее и 17 % — как плохое.1 При этом оценки заметно дифференцированы по типам поселений: наиболее благополучная, по оценкам их руководителей, ситуация в городских округах, наименее благополучная — в городских поселениях (см. рис. 1).
Опрос позволяет выделить две группы причин сложностей в ЖКХ. Первая группа — внешние причины, не устранимые на уровне отрасли: мировой финансово-экономический кризис, инфляция, монополизм поставщиков энергоресурсов, низкий жизненный уровень населения, природно-климатические условия и т. д. Эти факторы следует рассматривать как ограничивающие условия работы ЖКХ (особенно в регионах Севера, Сибири, Дальнего Востока). Изменение некоторых ограничений возможно на федеральном уровне, но для этого надо готовить обоснованные предложения в вышестоящие органы управления.
Вторая группа — внутренние причины, устранимые на уровне отрасли ЖКХ: несовершенство управления отраслью (рассогласованность действий служб ЖКХ с аппаратами глав администраций, преобладание административных методов управления, недостаточное использование экономических регуляторов, низкий уровень квалификации кадров); отсутствие в работе комплекса политики энергосбережения; недостаточная активность населения и предприятий муниципального образования.
В 2010 году опрошенным руководителям пришлось столкнуться с перебоями в поставках газа (6 %), топлива (6,8 %), электроэнергии (15,6 %) и воды (26,2 %), что связано не только с устаревшими сетями, но и с проблемами во взаимоотношениях с ресурсоснабжающими организациями-монополистами, возникающими конфликтами интересов в тарифообразовании, контроле за качеством поставляемых услуг, непредсказуемостью в действиях частных ресурсоснабжающих предприятий. Точку зрения о необходимости незамедлительных преобразований в системе ЖКХ поддерживают 43 % руководителей городских округов, 42 % — городских поселений и 40 % — муниципальных районов.
Среди основных элементов существующей системы ЖКХ, по мнению опрошенных, в первую очередь нуждается в улучшении качество услуг (52,3 %), технико-технологические основы жилья и инженерных коммуникаций (47,7 %) (см. рис. 2).
Треть опрошенных руководителей городских округов и 43,2 % руководителей муниципальных районов считают перенос тяжести реформы на плечи населения в современных условиях «неизбежным злом» и не видят иных приемлемых вариантов реформирования (следует отметить, что ранее эта цифра доходила до 60 %)2. В то же время от 41 % до 58 % опрошенных в разных типах муниципальных образований видят другие возможности улучшения положения в жилищно-коммунальном комплексе, в том числе с опорой на государственную поддержку.
Свыше 40 % опрошенных руководителей убеждены в том, что при существенном повышении платы за услуги ЖКХ более половины жителей не смогут их оплачивать. Очевидно, что в таких условиях реалистичность концепции «Комплексной программы модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 гг.» может быть поставлена под сомнение. Опрошенные руководители указывают на ряд уязвимых мест предлагаемой программы. Одно из них — перспектива значительного увеличения участия собственников (жителей, муниципальных образований) в капитальном ремонте. Неслучайно почти две трети опрошенных руководителей оценивают долю населения, готового оплачивать значительное увеличение участия собственников в реконструкции жилого фонда, как «не выше 10 %». Другие уязвимые моменты указанной программы связаны с тем, что инструменты ее реализации пока не сформированы (в частности, речь идет о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры).
Состояние нормативно-правовой базы
Опрошенным были заданы вопросы, касающиеся оценки действующей нормативно-правовой базы, а также возможных изменений в федеральных законах, которые бы способствовали успешному реформированию и модернизации ЖКХ в муниципальных образованиях. Большинство (64,4 %) руководителей городских округов считают, что действующая в их муниципальном образовании нормативно-правовая база способствует решению задач реформирования ЖКХ. В основном это постановления, утверждающие планы мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, модернизации объектов ЖКХ и реализации закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В большинстве городских округов приняты программы по капитальному ремонту многоквартирных домов, сносу аварийных домов, переселению граждан из ветхого аварийного жилья, программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры (развитие систем тепло-, водоснабжения и водоотведения). Кроме того, в большинстве муниципальных образований приняты специальные программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и программы поэтапного перехода на отпуск коммунальных ресурсов потребителям в соответствии с показаниями коллективных (общедомовых) приборов учета.
Между тем 40 % представителей городских округов отмечают, что главная проблема заключается не в местной нормативной базе, а в федеральной. В частности, они упоминают «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам», утвержденные постановлением Правительства РФ, которые, как отмечается, фактически разрешают не оплачивать жилищно-коммунальные услуги в течение шести месяцев.
Еще одна проблема — отсутствие четкой регламентации условий и порядка софинансирования собственниками помещений в многоквартирных домах установки общедомовых приборов учета в соответствии с законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности». Часто упоминается ст. 14 Федерального Закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Из нее предлагается исключить требования, касающиеся создания товариществ собственников жилья и 100-процентной оплаты услуг.
В целом отмечено, что действующее федеральное законодательство не решает проблемы ЖКХ в комплексе, плохо учитывает местные условия. Ряд федеральных нормативно-правовых актов предлагается изменить частично или полностью. Так, в Жилищном кодексе предлагается установить более четкую систему ответственности управляющих организаций, ТСЖ перед собственниками; детально урегулировать способы управления многоквартирным домом. В Кодекс об административных правонарушениях предложено внести изменения, позволяющие должностным лицам органов местного самоуправления составлять протоколы о правонарушениях в области жилищного законодательства. Получателем штрафных санкций при этом должны стать местные бюджеты.
Также поступили предложения предусмотреть в Законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления по ведению мониторинга в сфере управления многоквартирными домами и по организации в границах городского округа управления многоквартирными домами. Помимо этого участники опроса призывают сократить предусмотренный постановлением Правительства РФ «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» срок неполной оплаты коммунальных услуг, дающий право приостановить или ограничить предоставление коммунальных услуг собственнику помещения в многоквартирном доме.
Представители городских округов предложили принять Федеральный закон «Об управляющих организациях», отмечая: сейчас деятельность управляющих организаций подробно не регламентирована, что приводит к многочисленным нарушениям и злоупотреблениям с их стороны. В новом законе должны быть определены требования как к организационно-правовой форме организации, так и к ее персоналу и материально-технической базе. Более того, он должен закрепить права и обязанности управляющих организаций во взаимоотношениях с гражданами, определить меру и основания ответственности за ненадлежащее оказание услуг по управлению многоквартирным домом. Также следует отметить, что большинство представителей муниципальных районов и городских поселений ратуют за продление до 2015 года действия Закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Проблемы благоустройства
Среди наиболее острых проблем муниципальных образований их руководители называют также вопросы благоустройства и санитарного состояния территории: дорог, дворов, внутриквартальных территорий. В целом состояние дорожного хозяйства большинство руководителей оценивает как удовлетворительное (60,3 %). Однако в расчете на оодну оценку «хорошее» приходится девять оценок «плохое»). При этом как «плохое» состояние дорог значительно чаще оценивается руководителями муниципальных районов и городских поселений (см. рис. 3).
Руководители муниципальных районов и городских поселений наиболее острыми «дорожными» проблемами считают низкий уровень и темпы развития дорожной инфраструктуры, нехватку специализированных дорожно-строительных организаций, способных квалифицированно выполнять работы, применение устаревших технологий и строительных материалов. Поскольку и строительство, и реконструкция дорог, и текущее содержание дорожной инфраструктуры требуют серьезных материальных затрат, через все анкеты рефреном проходит тема недостаточности финансирования. И именно различные варианты повышения финансовой обеспеченности дорожного хозяйства (с государственной поддержкой при участии бюджетов различных уровней) рассматриваются опрошенными как основной способ решения накопленных годами проблем дорожной сферы. Кроме того, звучат мнения о необходимости обновления норм и правил, применяемых при проектировании и строительстве объектов транспортной инфраструктуры; внедрения новых технологий; укрепления материально-технической базы предприятий дорожного строительства; разработки раздела ФЦП «Развитие транспортной системы России», посвященного строительству транспортных сооружений в муниципальных образованиях.
Решение проблем благоустройства дворов, внутриквартальных территорий, частного сектора также наталкивается на недостаток финансовых средств. Сложность решения этих проблем усугубляется отсутствием нормативных актов федерального уровня, регулирующих возможность участия бюджетов всех уровней в финансировании благоустройства дворовых территорий. Вместе в тем далеко не везде разработаны муниципальные программы благоустройства внутриквартальных территорий и частного сектора.
Одной из «болевых точек» многих муниципальных образований остается проблема сбора и утилизации бытовых и промышленных отходов. Почти 90 % респондентов указали, что в их муниципальных образованиях используется традиционный способ вывоза мусора «на свалку». Новые технологии пока применяются в единичных случаях. Только в 22 муниципальных образованиях из 451 обследованного работают мусоросортировочные и мусороперерабатывающие заводы. Это дополнительно порождает множество проблем для муниципального образования: увеличение территорий, требуемых для складирования отходов, опасность их самовозгорания, появление несанкционированных свалок, нарушение экологического благополучия и загрязнение окружающей среды. Магистральный путь решения этой проблемы опрошенные руководители видят в организации системы раздельного сбора мусора и строительстве мусороперерабатывающих заводов для комплексной промышленной переработки твердых бытовых отходов.
Условия повышения роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ и благоустройства
Самостоятельность органов местного самоуправления в современных условиях, по мнению опрошенных, сдерживают не только ограниченность финансовых средств и несоответствие доходной базы расходным обязательствам, но и недостаток необходимых полномочий. Респонденты вновь подчеркивают, что система финансового и имущественного обеспечения органов местного самоуправления должна, во-первых, создавать стимулы к развитию экономики, налоговой и имущественной базы муниципалитета, а во-вторых, обеспечивать разумную самостоятельность местных бюджетов и достаточность средств как для финансирования текущих расходов, так и для развития. Непосредственно в сфере жилищно-коммунального комплекса предлагается предоставить органам местного самоуправления полномочия по контролю за качеством предоставляемых управляющими компаниями услуг ЖКХ, а также за соблюдением строительных норм и правил при строительстве.
Со стороны городских округов прозвучали предложения расширить полномочия органов местного самоуправления по ведению мониторинга в сфере управления многоквартирными домами и по организации в границах городского округа управления многоквартирными домами; по осуществлению контроля за деятельностью управляющих организаций и ТСЖ; по аккумулированию средств на капитальный ремонт жилищного фонда для разработки и реализации инвестиционных программ на капитальный ремонт, модернизацию и реконструкцию жилищного фонда, в котором есть доля муниципальной собственности.
Отдельно стоит отметить предложения по расширению полномочий органов местного самоуправления в сфере экологического контроля. Респонденты отмечали, что их недостаток негативно сказывается на качестве муниципального управления во всех сферах, включая управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местных бюджетов, градостроительную деятельность. Причина — отсутствие информации об экологической ситуации, источниках и объемах негативного воздействия на окружающую среду, а также информации о реализации природоохранных мероприятий на промышленных предприятиях.
Вопрос об уточнении норм Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» оказался одним из самым актуальных. Респонденты, в частности, отмечали, что закон не включил организацию предоставления жилищных услуг (в отличие от коммунальных) в перечень полномочий местных органов власти. При этом федеральное законодательство предусматривает целый ряд обязательств муниципалитетов в случаях, когда собственники не реализовали свои права по управлению многоквартирным домом. Эти виды деятельности необходимо финансировать, что выходит за рамки полномочий органов местного самоуправления, и, таким образом, у представительного органа отсутствуют формальные основания для включения этих затрат в расходы местного бюджета. Отмечалось и другое несоответствие: в обязанности органов местного самоуправления входит организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. В то же время, как подчеркнул один из опрошенных руководителей, «орган местного самоуправления может влиять на ресурсоснабжающие организации только силой убеждения».
Среди прочего было предложено внести изменения в ст. 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части расширения перечня видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, приведя его в соответствие вопросам местного значения. Предложено также предоставить органам местного самоуправления поселений право распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Также было обращено внимание на то, что в соответствии с ч. 6 указанной статьи особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом, однако этот закон до сих пор не принят. Респонденты предлагают либо ускорить принятие этого федерального закона, либо внести в Закон № 131-ФЗ изменения, которые бы позволили субъектам РФ или муниципальным образованиям принимать соответствующие нормативно-правовые акты самостоятельно.
