Об основных этапах становления, современном состоянии и перспективах развития системы организации государственных закупок в своем регионе рассказывает начальник Управления экономики Липецкой области Зинаида ГРЕБЕНЩИКОВА.
– Зинаида Николаевна, как развивалась система государственных закупок в Липецкой области до принятия Федерального закона № 94-ФЗ?
– В Липецкой области создание системы закупок для государственных и муниципальных нужд началось задолго до вступления закона в силу. Отход от директивного, безальтернативного размещения государственного и муниципального заказов области начался в конце 2000 г. и обрел форму областного закона в октябре 2001 г.
С принятием областного закона в регионе возникла устойчивая тенденция к увеличению доли конкурсного размещения государственного и муниципального заказов. За 2005 г. она составила соответственно 72% и 39%, что способствовало развитию добросовестной конкуренции, увеличению экономии бюджетных средств, устранению возможности злоупотреблений.
На момент принятия Федерального закона № 94-ФЗ система государственных закупок Липецкой области представляла собой сложившуюся систему правил, определенную последовательность действий при планировании, размещении, исполнении и контроле за размещением заказов. Существовали и механизмы, обеспечивающие их выполнение (нормативно-правовой, финансовый, информационный, кадровый). Более того, отдельные нововведения федерального закона в той или иной форме уже были предусмотрены областным законодательством и успешно применялись на практике. Так, в целях оптимизации закупочного процесса за счет централизации и укрупнения размещаемых заказов был создан институт уполномоченных органов и организаций, осуществлявших размещение заказов по заявкам государственных и муниципальных заказчиков, в том числе путем проведения консолидированных конкурсов, которые, по сути, мало чем отличались от проведения совместных торгов. Своевременное обеспечение текущей деятельности бюджетных учреждений достигалось путем проведения закупок малого объема на сумму не более 100 тыс. руб. в месяц. Такие закупки заказчики могли осуществлять в розничной сети без заключения контрактов или договоров на основании первичных бухгалтерских документов (счет, счет-фактура), они практически были выведены из сферы действия областного закона. Чтобы поддержать субъекты малого предпринимательства, государственных заказчиков обязали размещать у них не менее 15% областного заказа по перечню продукции, установленному администрацией области.
– Какая подготовительная работа предшествовала реализации положений Федерального закона № 94-ФЗ?
– Вступление этого закона в силу требовало создания новых управленческих механизмов в сфере государственных и муниципальных закупок. Вместе с тем для облегчения перехода на новое законодательство следовало максимально сохранить позитивные элементы, созданные с учетом многолетней практики.
К началу 2006 г. были приняты необходимые нормативные правовые акты, внесены изменения в систему размещения областного заказа, введена в эксплуатацию автоматизированная система, создан официальный сайт государственных закупок Липецкой области. Несмотря на это, работа в условиях нового законодательства выявила ряд серьезных проблем.
– Не могли бы Вы подробнее остановиться на трудностях, которые возникали в процессе реализации закона?
– Большие проблемы возникают при размещении заказов вследствие невозможности оценить надежность и квалификацию поставщика. Требования к поставщикам, изложенные в ст. 11, 12 закона, на наш взгляд, явно недостаточны. Кроме того, проверить достоверность информации практически невозможно, особенно по иностранным поставщикам.
Есть сложности и с определением начальной цены контракта. Вряд ли мы сможем размещать государственный и муниципальный заказы более эффективно, указывая начальную стоимость контракта. Анализ результатов за 2006 г. показывает, что все не так однозначно. Кроме того, до сих пор нет официальных рекомендаций по порядку определения начальной цены.
До сих пор не разработан общероссийский классификатор товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Без единой системы классификации трудно планировать, размещать и вести учет проведенных закупок, решать вопросы автоматизации.
Госзаказчики сталкиваются с серьезными техническими и организационными проблемами, связанными с необходимостью использовать различные не синхронизированные между собой классификаторы. Так, в настоящее время:
1. Формирование сводных прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд, осуществляется на основе разработанного Минэкономразвития России классификатора «номенклатура продукции для государственных и муниципальных нужд» (по состоянию на 1 февраля 2007 г. не утвержден).
2. Ведение реестра государственных контрактов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. № 807 осуществляется на основе Общероссийского классификатора продукции (ОКП).
3. Размещение заказа осложнено отсутствием на федеральном уровне классификатора, позволяющего систематизировать продукцию, закупаемую для государственных нужд:
• Общероссийский классификатор продукции (ОКП) при проведении закупок использовать невозможно, так как он не включает перечня работ и услуг;
• Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП) в части, касающейся классификации видов экономической деятельности, в 2001 г. заменен новым стандартом – ОКВЭД;
• разработанный Минэкономразвития России проект классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) взамен Общероссийских классификаторов продукции (ОКП) и услуг населению (ОКУН), частей II и III (применительно к продукции и услугам) Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП) до настоящего момента не утвержден;
• используемый при формировании сводных прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд, классификатор «номенклатура продукции для государственных и муниципальных нужд» по своему назначению дублирует проект классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД), но различается по содержанию.
Решение проблемы возможно только на федеральном уровне. Использование единого классификатора продукции позволит обеспечить достоверность и сопоставимость данных на всех этапах закупочного процесса, а значит, повысить эффективность государственного и муниципального управления.
– Как описанные Вами проблемы отразились на работе системы государственного заказа в Липецкой области?
– С начала 2006 г. каждый второй конкурс из объявленных признавался несостоявшимся. В целом за год на торги было выставлено 75% областного заказа, а размещено только 38%, что почти вдвое ниже уровня прошлого года.
– Какие меры были приняты для нормализации сложившейся ситуации?
– Для повышения эффективности использования бюджетных средств в ноябре 2006 г. создано Управление по размещению госзаказа Липецкой области. Оно уполномочено размещать заказы по всем видам товаров, работ, услуг (за исключением подрядных работ оказания финансовых услуг на рынке ценных бумаг, предоставления кредитов, а также закупок у единственного поставщика). Доля управления в общем объеме госзаказа составит, по оценке, около 60%. Мы считаем, что размещение заказов профессионалами изменит ситуацию в лучшую сторону.
В рамках реализации областной целевой программы «Административная реформа в Липецкой области (2006–2008 гг.)» разработаны административные регламенты исполнения государственных функций по размещению заказов для областных нужд. Впереди серьезная работа, связанная с их внедрением.
Отмечу, что выполнение всех требований действующего законодательства в Липецкой области стало возможным только при условии широкого использования информационных технологий. К моменту вступления в силу нового закона в регионе шла автоматизация закупочного процесса в рамках ФЦП «Электронная Россия».
– Что было сделано в этом направлении?
— В 2005 г. проводилась работа по поэтапному внедрению автоматизированной системы «АЦК-Госзаказ» (разработчик – компания «Бюджетные Финансовые Технологии») и обучению специалистов. С 1 января 2006 г. она введена в промышленную эксплуатацию, и размещение заказа Липецкой области осуществляется с применением средств указанной автоматизированной системы.
На данный момент к системе «АЦК-Госзаказ», которая представляет собой распределенную систему, подключено свыше 500 пользователей.
В рамках внедрения автоматизированной системы создан официальный сайт госзакупок Липецкой области (http://tpl.admlr.lipetsk.ru), на котором представлены все сведения о ходе размещения государственного и муниципального заказов – от извещения о закупке до государственного контракта. Причем посещают сайт пользователи не только из Липецкой области (44%), но и из других регионов России и ближнего зарубежья (56%).
Наличие в сети Интернет информации о размещении заказа делает процедуру проведения закупок максимально открытой и доступной для общественного контроля, способствует увеличению числа участников размещения заказа, устранению причин и условий, порождающих коррупцию, повышению эффективности государственного и муниципального управления.
– Какие еще функции реализованы в автоматизированной системе, кроме информационного сопровождения процесса организации госзакупок?
– Это полноценный инструмент для управления государственными закупками. Функции автоматизированной системы «АЦК-Госзаказ» не исчерпываются информационным обеспечением размещения заказа: автоматизирован весь документооборот, используемый в процессе планирования, формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Поддерживаются все способы проведения закупок с учетом требований действующего законодательства. Кроме того, система позволяет формировать базу данных по закупкам, совершаемым в пределах 60 тыс. руб., для последующего контроля и анализа бездоговорных закупок с целью исключения фактов необоснованного дробления заказа.
Функционирование автоматизированной системы обеспечивает:
- формирование в электронном виде плана закупок на этапе планирования областного заказа и заявки на этапе формирования, в которых бюджетополучатели отражают свои потребности в приобретении товаров, работ, услуг в разрезе номенклатуры закупаемой продукции и источников финансирования;
- консолидацию закупок заказчиками как на этапе планирования заказа, путем формирования плана размещения заказа, так и на этапе формирования заказа, с помощью сводных заявок;
- консолидацию уполномоченным органом заявок заказчиков для централизованного размещения государственного заказа, формирование лотов, проектов извещения о закупке и протоколов закупочных процедур, информационное обеспечение размещения заказа, поддержку балльной и экспертной оценки конкурсных предложений, подготовку проектов контрактов по результатам проведенных закупок.
Кроме того, система обеспечивает сбор, обработку и хранение в единой базе данных информации о ходе всего процесса закупок, ведение базы ценовых предложений поставщиков, формирование аналитических и статистических сведений о размещении заказа. Консолидация сведений о государственных закупках позволяет осуществлять всесторонний анализ и контроль закупочных процедур.
– Можно ли подвести предварительные итоги проделанной работы?
– Сейчас уже можно утверждать, что в регионе создана и набирает обороты система размещения закупок, полностью отвечающая требованиям действующего законодательства.
– Решением организационного комитета проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок» Липецкой области присвоена вторая из пяти категорий рейтинга с оценкой «высокая прозрачность». Остановитесь ли Вы на достигнутом? Какие планы на ближайшее будущее и каковы пути их реализации?
– Мы благодарны оргкомитету проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок» за высокую оценку нашей работы и останавливаться не собираемся.
В ближайшее время мы планируем завершить внедрение уже разработанного административного регламента по исполнению государственными заказчиками Липецкой области и Управлением по размещению госзаказа Липецкой области функций по размещению заказа для обеспечения государственных нужд Липецкой области, определить номенклатуру и организовать пробную закупку путем проведения аукциона. Кроме того, мы продолжим совершенствование автоматизированной системы госзакупок, в том числе модернизируем аппаратную часть и информационно-телекоммуникационную сеть, оптимизируем способы и методы подключения пользователей к «АЦК-Госзаказ».
Надеемся, что указанные меры позволят увеличить экономию бюджетных средств по областному заказу с 8,5 до 10%, по муниципальному – с 13,7 до 15%.
Журнал «Бюджет» №3 март 2007
