Версия для печати 9774 Материалы по теме
Изменения в бюджетном законодательстве РФ, которые произошли в недавнее время, оказывают существенное влияние на развитие дальнейшего взаимодействия органов Федерального казначейства с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.     В первую очередь, конечно же, речь пойдет о Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, вносящем изменения в Бюджетный кодекс РФ.
Людмила Лопина,  заместитель директора Департамента — Главного управления федерального казначейства Минфина России

лопина
Принятие Государственной Думой РФ данного закона явилось чрезвычайно важным событием не только с точки зрения деятельности органов федерального казначейства, но и с точки зрения функционирования бюджетной системы государства в целом. Как уже неоднократно отмечалось, одним из наиболее существенных недостатков Бюджетного кодекса является нечеткое разграничение полномочий участников бюджетного процесса. Так, полномочиями исполнять бюджет наделены: в соответствии
• со ст. 7 Кодекса — органы государственной власти и органы местного самоуправления;
• со ст. 154 — органы исполнительной власти;
• со ст. 158 — Главные распорядители средств бюджета;
• со ст. 142 и др. — Федеральное казначейство;  и т. д. Статьей 215.1 «Основы исполнения бюджета» в Бюджетный кодекс РФ внесены следующие изменения:  определены органы, ответственные
• за обеспечение исполнения бюджета,
• за организацию исполнения бюджета,  и органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджета.
 Кроме того, данная статья устанавливает, что исполнение бюджета осуществляется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Статья 215.1. устанавливает, что:  исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается Правительством РФ; исполнение бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ; исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией. Задача этих органов — создать необходимую для исполнения бюджета инфраструктуру, определить полномочия и роли всех участников исполнения бюджета, включая органы внутреннего контроля. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган, который должен позаботиться о наличии необходимой для исполнения бюджета нормативной базы, установить правила взаимодействия участников бюджетного процесса при исполнении бюджета, установить сроки представления отчетности и т. п. Данной статьей также устанавливается, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством, что включает в себя проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета, то есть то, что в советское время выполнял Госбанк СССР по кассовому исполнению государственного бюджета. Таким образом, реализация данной функции бюджетного процесса явно отнесена законодателем к бюджетным полномочиям РФ.  Учитывая, что данное в ст. 6 понятие кассового обслуживания исполнения бюджета определено как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета», следует отметить, что счета, открываемые в Банке России и кредитных организациях, должны открываться органам Федерального казначейства, а также органам исполнительной власти субъектов РФ, которым будут переданы его полномочия. При этом для каждого бюджета должны быть открыты отдельные счета. Ввиду того что кассовое обслуживание исполнения бюджета не включает этапы санкционирования операций (такие, как контроль на лимиты бюджетных обязательств, подтверждение и выверка денежных обязательств), что является одной из главных процедур исполнения бюджета, то в этих условиях важное место должно уделяться разработке вариантов взаимодействия органов Федерального казначейства с финансовыми органами регионального и местного уровня. Действие положений ст. 215.1 в части осуществления Федеральным казначейством кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы страны вступает в силу с 1 января 2006 г. (за исключением положения об обслуживании государственных внебюджетных фондов, действие которого будет введено отдельным Федеральным законом).  Временной период, оставшийся до введения в действие ст. 215.1 Кодекса, является чрезвычайно важным для всей системы Федерального казначейства. За это время необходимо будет провести значительное количество мероприятий различного характера. Что планируется сделать уже в текущем году?  Прежде всего необходимо определиться с перспективами развития взаимодействия в части кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством.  Существующие Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства утверждены приказом Минфина России от 19.04.2000 г. №-46н. Этот механизм вполне достаточен для тех органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые не создавали собственные казначейства.  Согласно действующим Правилам лицевые счета получателей средств бюджетов ведутся в органах федерального казначейства, которое выполняет и отдельные контрольные процедуры. Выделяются процедуры обязательного контроля и контроля, осуществляемого Федеральным казначейством по соглашению с администрациями субъектов РФ и местными администрациями.  Однако Минфин России учитывает, что многие регионы осуществляют санкционирование операций бюджетных учреждений в полном объеме. Поэтому нами прорабатывается возможность кассового обслуживания исполнения бюджетов по нескольким вариантам. К настоящему времени прошла апробация различных схем взаимодействия финансовых органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления с органами Федерального казначейства. С учетом полученных результатов в настоящее время ведется работа над разработкой нового варианта Правил кассового обслуживания, которые должны быть утверждены приказом Минфина России до конца года.  Проектом данных Правил предусматривается, что кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов (обязательная часть) — это обеспечение открытия и ведения Федеральным казначейством единых счетов бюджетов в Банке России и ведение единого лицевого счета каждого бюджета. По соглашению с администрациями субъектов РФ и муниципальных образований Федеральное казначейство может вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также выполнять иные функции, относящиеся к исполнению бюджета. Таким образом, основное отличие новых Правил от ныне действующих — это установление функции ведения лицевых счетов получателей бюджетных средств в качестве необязательного элемента кассового обслуживания исполнения бюджетов, что является обязательным по Бюджетному кодексу только для федерального уровня и опосредованно — для других уровней бюджетной системы согласно ст. 168 Кодекса, в части распространения процедур по исполнению бюджетов через органы федерального казначейства по соглашению.  Проект Правил не исключает функционирование созданных в некоторых субъектах Федерации региональных и местных казначейств, которые наряду с финансовыми органами, являясь уполномоченными органами последних, будут осуществлять санкционирование расходов, а также иные функции, и предъявлять в электронном виде к единому лицевому счету бюджета, открытому в органе Федерального казначейства, платежные документы для осуществления кассовых выплат. При этом взаимодействие будет реализовываться через автоматизированные рабочие места, развернутые в финансовом или уполномоченном органах.  Что же касается ведения лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств, то мы планируем осуществлять реализацию данной функции по двум вариантам.  Первый вариант — это процедуры по упоминаемым уже Правилам, утвержденным приказом Минфина №-46н, которые знакомы большинству финансовых органов, поскольку на протяжении четырех лет кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (полное или частичное) осуществляется Федеральным казначейством на их основе. При реализации второго варианта планируется осуществлять доведение лимитов бюджетных обязательств через Федеральное казначейство, аналогично тому, как это делается по федеральному бюджету. Это даст финансовым органам возможность эффективно управлять единым счетом бюджета. Не доводить объемы финансирования до ГРБС, РБС, ПБС в детальной росписи по бюджетной классификации, но при этом использовать лимиты бюджетных ассигнований для контроля за кассовыми расходами. Данный проект Правил мы выносим на широкое обсуждение органов Федерального казначейства и региональных финансовых органов, и только после этого утвердим их приказом Минфина.  Несколько слов об особенностях ведения единого счета бюджета, заложенных в проекте новых Правил.  В соответствии с новыми Правилами орган Федерального казначейства ежедневно представляет финансовому органу (уполномоченному органу) Ведомость поступлений в бюджет по каждому платежному документу, в соответствии с которыми осуществляется зачисление средств на сч. 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации» или сч. 40204 «Средства местных бюджетов». Орган Федерального казначейства по субъекту РФ ежемесячно представляет в финансовый орган субъекта РФ (уполномоченный орган) по его запросу сводную ведомость по поступлениям в разрезе местных бюджетов по кодам бюджетной классификации РФ за месяц и нарастающим итогом с начала года по форме, установленной Министерством финансов России Учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) и кассовым выплатам из бюджета субъекта РФ (местного бюджета) осуществляется на лицевом счете соответствующего бюджета, открытом финансовому органу (уполномоченному органу) в органе Федерального казначейства.  Осуществление и учет операций по кассовым выплатам из соответствующего бюджета осуществляется органом Федерального казначейства на основании платежных документов финансового органа (уполномоченного органа) в разрезе показателей бюджетной классификации РФ. Орган Федерального казначейства ежедневно по мере осуществления операций представляет финансовому органу (уполномоченному органу) Выписку из лицевого счета бюджета. Орган Федерального казначейства ежедневно представляет финансовому органу (уполномоченному органу) субъекта РФ и муниципального образования Ведомость по движению свободного остатка средств бюджета на счете по целевым средствам, поступающим в бюджет. Представление в орган Федерального казначейства платежных документов для осуществления кассовых выплат из бюджета будет осуществляться в электронном виде финансовым органом (уполномоченным органом) с учетом обеспечения соблюдения требований по их заполнению, установленных Федеральным казначейством.  После проверки представленных платежных документов на соблюдение требований по их заполнению орган Федерального казначейства осуществляет перечисление средств из бюджета в пределах фактического наличия средств на лицевом счете бюджета, открытом финансовому органу (уполномоченному органу) в органе Федерального казначейства на момент осуществления операции. При недостаточности средств на лицевом счете, открытом в органе Федерального казначейства финансовому органу (уполномоченному органу) для осуществления всех кассовых выплат в соответствии с представленным им пакетом платежных документов, орган Федерального казначейства не вправе устанавливать очередность осуществления кассовых выплат из бюджета. При этом пакет платежных документов должен быть возвращен представившему их финансовому органу (уполномоченному органу). Орган Федерального казначейства ежедневно представляет финансовому органу (уполномоченному органу) субъекта РФ (муниципального образования) ежедневную ведомость по кассовым выплатам из бюджета. Орган Федерального казначейства ежемесячно представляет финансовому органу (уполномоченному органу) субъекта РФ (муниципального образования) ежемесячную ведомость по кассовым выплатам из бюджета. Орган Федерального казначейства ежемесячно (по запросу) представляет в финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) (уполномоченный орган) ежемесячную сводную ведомость по кассовым выплатам из местных бюджетов (бюджетов поселений) в разрезе показателей бюджетной классификации РФ. Несколько слов о порядке учета и распределения доходов по уровням бюджетной системы. Проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год», в частности ст. 11, устанавливается, что в целях обеспечения полноты учета и распределения доходов федеральные налоги и сборы, иные платежи, а также региональные и местные налоги и сборы, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, подлежат зачислению в полном объеме на счета территориальных органов Федерального казначейства для распределения этими органами доходов от их уплаты в соответствии с нормативами отчислений, установленными бюджетным законодательством РФ: • между федеральным бюджетом,  • бюджетами субъектов Российской Федерации, • местными бюджетами,  • а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Реализацию схемы движения финансовых потоков в части распределения доходов через систему Федерального казначейства предстоит осуществить уже в следующем году. Справочно можно отметить, что уже сейчас через органы Федерального казначейства распределяется по уровням бюджетной системы около 90% всех поступлений. Что касается нормативно-правового обеспечения данного процесса, то хотелось бы сказать несколько слов о разработанном к настоящему времени проекте «Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации». Проект планируется утвердить до конца года.  Одним из главных изменений в нормативном обеспечении учета и распределения доходов является установление порядка взаимодействия администраторов неналоговых поступлений с органами Федерального казначейства, а также полномочий органов Федерального казначейства осуществлять возвраты излишне уплаченных неналоговых платежей по решениям органов, администрирующих эти самые платежи, если такие полномочия им будут предоставлены соответствующими нормативно-правовыми актами. Данный документ разработан в соответствии с новой бюджетной классификацией, которая предусматривает наличие трех отдельных кодов для невыясненных поступлений — невыясненные поступления по федеральному бюджету, бюджету субъектов РФ и местному бюджету, которые сразу же, за исключением последних, будут зачисляться в соответствующий бюджет. Говоря о функционировании единого счета бюджета и возможности выбора вариантов кассового обслуживания бюджетов в органах Федерального казначейства необходимо остановиться отдельно на следующем аспекте.  Проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год» (ст. 41), как и законом о федеральном бюджете на текущий год, установлено, что операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета, на счетах по учету средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства (за исключением субсидий и субвенций, направляемых в порядке компенсации произведенных кассовых расходов). При передаче указанных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты операции по их расходованию будут осуществляться также на счетах по учету средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства. В соответствии с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год»  (ст. 49) к межбюджетным трансфертам, предоставляемым из федерального бюджета, относится:  1. Субвенции, выделяемые из Федерального фонда компенсаций;
2. Субсидии из Федерального фонда регионального развития;
3. Субсидии из Фонда реформирования региональных финансов;
4. Жилищные субсидии,  предоставляемые за счет средств федерального бюджета гражданам РФ, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
5. Средства резерва для финансирования работ, проводимых на федеральных  автомобильных дорогах и имущественных комплексах, необходимых для содержания федеральных автомобильных дорог, подвергшихся разрушению в результате обстоятельств непреодолимой силы;
6. Субсидий бюджетам субъектов РФ на осуществление ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности РФ;
7. Субвенции ЗАТО на отселение и субвенции ЗАТО на капитальные вложения;
8. Субвенции для финансирования дополнительных расходов городов-наукоградов РФ;
9. Субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков;
10. Субвенции на премирование победителей Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России»;
11. Субвенция бюджету г.Москвы на выполнение федеральных полномочий по сбору, утилизации и хранению радиоактивных отходов в Центральном регионе;
12. Иные средства, выделяемые з федерального бюджета в виде субвенций и субсидий.
Таким образом, консолидация средств на едином счете бюджета станет возможной только после перевода бюджетов на полное обслуживание в органы Федерального казначейства.  То есть в случае, если в будущем у субъекта РФ или местного бюджета в Федеральном казначействе будет находиться только «единый счет», то будут также существовать и лицевые счета получателей в федеральном казначействе для учета целевых средств, выделяемых из федерального бюджета, так как данная норма контроля установлена законом. Поэтому хочется еще раз отметить, что выбор того или иного варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов в органах Федерального казначейства требует серьезного предварительного анализа плюсов и минусов каждого из этих вариантов.  Хотелось бы остановиться на вопросах взаимодействия с Банком России и кредитными организациями в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов. Министерством финансов РФ совместно с Банком России утверждено Положение «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания органов федерального казначейства № 257 П и 46н», в котором предусмотрены особые правила заполнения платежных поручений, предъявляемых органами Федерального казначейства в Банк России и кредитные организации, а также документов по выдаче наличных денежных средств бюжетополучателям.  Сегодня с особой степенью актуальности встает вопрос об организации обеспечения бюджетополучателей наличными денежными средствами. Учитывая программу, реализуемую Банком России, по оптимизации своей расчетно-кассовой сети, в рамках которой Банк России планирует дальнейшее сокращение расчетно-кассовых центров по стране, следует предпринять некоторые меры по недопущению вывода значительных финансовых ресурсов государства из системы Банка России. Минфином России учитывается тот факт, что Федеральное казначейство способно и практически уже осуществило централизацию безналичных расчетов на уровне субъекта РФ.  Так, в части доходов все территориальные органы централизовали бюджетные средства на уровне управлений Федерального казначейства. В части расходов средства централизованы на счетах УФК в 82 субъектах РФ. Пока полностью не централизованы средства в следующих субъектах: • Республика Ингушетия, • Красноярский край, • Пермская, Томская области, •    Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.   Таким образом, у Федерального казначейства имеются все возможности осуществить централизацию бюджетных средств всех обслуживаемых бюджетов в части безналичных расчетов на уровне Управлений Федерального казначейства по субъекту РФ, а значит, и обеспечить сосредоточение бюджетных средств в Банке России. Что же касается вопроса обеспечения имеющих лицевые счета в органах Федерального казначейства получателей бюджетных средств наличными средствами, нами в настоящее время разработаны Правила осуществления таких выплат. В соответствии с Правилами финансовый орган (уполномоченный орган) самостоятельно организует проведение мероприятий по обеспечению получателей средств бюджета наличными денежными средствами со счета, открытого ему в Банке России или кредитной организации с учетом положений ст. 156 Бюджетного кодекса РФ. В проекте приказа Минфина России указано, что данные правила распространяются на бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.  В соответствии с данным документом для выдачи наличных денежных средств бюджетополучателям Федеральному казначейству в РКЦ Банка России, а в тех местах, где они отсутствуют — в кредитных организациях, будут открываться счета на балансовом сч. 40116 «Средства для выплаты наличных денег бюджетополучателям».  В соответствии с Правилами накануне дня получения наличных денежных средств бюджетополучатель направляет Заявку на получение наличных денег, в которой указываются серия, номер и дата денежного чека, номер лицевого счета получателя бюджетных средств, должность, ФИО представителя получателя средств, сумма получаемых средств и другие необходимые реквизиты. Одновременно с заявкой получатель бюджетных средств предоставляет в органы казначейства должным образом оформленный денежный чек для заверения его должностными лицами органа Федерального казначейства. Органы Федерального казначейства обобщают представленные заявки и на их основе формируют платежные поручения на перечисление денежных средств со сч. 40105 (40503), 40201, 40204 на сч. 40116 и передают платежные поручения в банк. После подтверждения банком данной операции орган Федерального казначейства отражает кассовый расход бюджета на лицевых счетах получателей бюджетных средств.  Возврат наличных средств (восстановление кассового расхода) также будет осуществляться с использованием данных счетов. Перечисление (отзыв) средств на Единый счет будет осуществляться платежными поручениями органов федерального казначейства.  И в завершение хотелось бы еще обратить ваше внимание на ст. 105 проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год», регламентирующую вопросы платности обслуживания счетов для учета средств от приносящей доход деятельности. Как и в текущем году, учреждения Банка России и кредитные организации в 2005 г. будут обслуживать без взимания платы счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытые территориальным органам Федерального казначейства и органам государственной власти субъектов РФ, централизовавшим учет этих средств.

Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2004

Поделиться