Версия для печати 7577 Материалы по теме
Одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ориентированной на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Для достижения этой цели необходимо рационально использовать бюджетные ресурсы, совершенствовать методы исполнения бюджета,  мобилизовать новые возможности и резервы, имеющиеся в сфере государственных финансов.  
Прокофьев
Станислав Прокофьев, руководитель Управления
  федерального казначейства Минфина России  по Московской области, доктор экономических наук
горбунов
Вячеслав Горбунов,заместитель руководителя Управления федерального казначейства Минфина России
  по Московской области

К недостаткам современной российской системы исполнения бюджета следует отнести отсутствие процессов эффективного управления финансовыми ресурсами и обязательствами, образующимися в процессе текущего кассового исполнения федерального бюджета. Это приводит к необходимости осуществления нерациональных заимствований для покрытия возникающих кассовых разрывов и потерям от неиспользования временно свободных государственных средств. Другими словами, речь идет как о реальном ущербе, так и об  упускаемой выгоде в процессе исполнения государственного бюджета. До недавнего времени проблема заключалась в отсутствии механизма централизации финансовых ресурсов бюджета на едином счете и, соответственно, в отсутствии возможности оперативного распоряжения ими. Сегодня в связи с завершением реализации Концепции функционирования единого казначейского счета (Концепция)   в России создаются все условия для оперативного управления финансовыми ресурсами федерального бюджета. Однако единый казначейский счет (ЕКС), обеспечивая сведение всех финансовых потоков и средств в единый центр, сам по себе не решает задачи повышения эффективности использования текущих активов и пассивов бюджета, а лишь создает предпосылки для этого.  Тем самым становится актуальной тема формирования эффективной модели использования финансовых ресурсов федерального бюджета, сконцентрированных на едином счете. Важнейшей составляющей этой модели является технология активного управления ежедневными кассовыми активами и пассивами, образующимися в процессе исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета.  Кассовые активы федерального бюджета в системе ЕКС — объемы поступлений денежных средств на счета федерального бюджета, полученные из определенного набора источников и предназначенные для обеспечения обязательств бюджета.
Объемы поступлений денежных средств текущего периода на счетах федерального бюджета образуются за счет:
1) неиспользованных остатков средств бюджета;
2) налоговых и неналоговых поступлений в бюджет;
3) привлеченных денежных средств на возвратной основе;
4) процентных доходов за пользование средствами бюджета. Кассовые пассивы федерального бюджета в системе ЕКС — объемы выплат денежных средств, направленных для исполнения обязательств бюджета. 
Объемы выплат денежных средств текущего периода на счетах федерального бюджета образуются за счет оплаты:
1) обязательств по оплате кассовых расходов федерального бюджета;
2) обязательств по возрасту заимствованных средств;
3) обязательств по оплате процентных расходов за пользование заемными средствами.
Управление кассовыми активами и пассивами федерального бюджета в системе ЕКС — процесс планирования, связанный со всеми изменениями в активах и пассивах единого казначейского счета с точки зрения сумм доходов и расходов федерального бюджета и последующего комплексного управленческого воздействия, направленного на обеспечение ликвидности единого казначейского счета. Главная задача управления кассовыми активами и пассивами федерального бюджета в системе единого казначейского счета заключается в обеспечении безусловной способности государства осуществлять платежи по принятым обязательствам с минимальными сопутствующими издержками.  Реализация Концепции предполагает, что централизация финансовых ресурсов бюджета на едином счете будет осуществляться с использованием  трех уровней счетов федерального бюджета. Первый уровень — счета территориальных отделений федерального казначейства (ОФК), открытые в коммерческих банках, выбранных на конкурсной основе, на балансовом сч. 40116 «Средства для выплаты наличных денег бюджетополучателям». Назначение этих счетов — совершение операций с наличными средствами.  Второй уровень — счета территориальных управлений федерального казначейства (УФК), открытые в учреждениях Банка России  на двух  балансовых счетах: 40101 «Налоги, распределяемые органами федерального казначейства». Назначение счетов — распределение поступивших от налогоплательщиков регулирующих налогов между бюджетами различных уровней. 40105 «Средства федерального бюджета». Назначение счетов — осуществление платежей из бюджета по принятым обязательствам. Третий уровень — ЕКС, открытый в Банке России на балансовом сч. 40105 «Средства федерального бюджета». Назначение счета — централизация денежных средств бюджета и обеспечение расходов федерального бюджета.
 Ежедневно все поступившие за текущий операционный день на сч. 40101 средства, после обработки третьего рейса Банка России (около 16 часов местного времени), распределяются УФК по соответствующим уровням бюджетов. В части поступлений в федеральный бюджет, средства направляются со сч. 40101:  во-первых, на обеспечение (покрытие) расходов федерального бюджета, произведенных на территории субъекта РФ, со сч. 40105;   во-вторых, в случае превышения доходов федерального бюджета, собранных на территории субъекта  РФ, над расходами — на ЕКС.  Со сч. 40105 платежи федерального бюджета на территории субъекта РФ осуществляются независимо от наличия остатка средств на нем. Отрицательное сальдо по сч. 40105, сложившееся по результатам обработки третьего рейса, покрывается за счет средств, перечисляемых со сч. 40101, в четвертом (предпоследнем) рейсе Банка России (с 16 до 18 часов местного времени). В случае нехватки средств федерального бюджета, собранных на территории субъекта по оперативной заявке УФК, производится подкрепление с ЕКС . По итогам обработки четвертого рейса счета федерального бюджета, открытые УФК на балансовых сч. 40101 и 40105, должны быть «обнулены».  В течение последнего рейса (с 19 до 21 часа местного времени) в зависимости от состояния ЕКС (дефицит или профицит) совершается либо кредитная операция по займу недостающих средств, либо депозитная операция по размещению «избыточных» средств федерального бюджета. В любом случае, по итогам обработки последнего рейса Банка России ЕКС так же, как и все счета федерального бюджета, должен иметь нулевое сальдо. Реализация данной схемы предполагает наличие Генерального договора между Федеральным казначейством и Банком России на получение внутри-дневных кредитов (овердрафтов). При этом условия предоставления данной услуги могут быть различными: на платной либо безвозмездной основе, автоматическом списании Банком России средств с ЕКС для покрытия дебетовых остатков счетов федерального бюджета, открытых УФК, или на основании платежных поручений Федерального казначейства и др. Таким образом, создаются условия для рационального использования всего объема текущих денежных ресурсов при обеспечении кассового исполнения федерального бюджета: сокращаются объемы и сроки привлечения денежных средств при их временном недостатке, появляются дополнительные процентные доходы при их временном условном «избытке». В вопросах построения отечественной модели управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированных на едином счете, было бы правильным ориентироваться на опыт ведущих экономически развитых стран, в которых подобные системы успешно функционируют. При этом следует не забывать о национальных особенностях, которые оказывают значительное воздействие на весь бюджетный процесс: масштабы бюджетной системы, сложившееся распределение функций между участниками бюджетного процесса, особенности существующего бюджетного законодательства и многое другое. В мировой практике выработано два основных подхода к решению рассматриваемой задачи. Первый подход, так называемый вариант «центрального банка». Его суть заключается в том, что для обеспечения ликвидности центрального счета бюджета государство открывает кредитную линию или размещает излишки ликвидных средств через центральный банк своей страны. Как правило, осуществляется краткосрочное кредитование кассовых разрывов исполнения бюджета в строго оговоренных законом рамках. При этом производимые государством выплаты влияют на ликвидность самого центрального банка. По этой причине центральный банк бывает вынужден совершать операции на рынке, то есть отвлекать собственные ликвидные активы или снабжать рынок ими, что влияет на состояние денежной массы, то есть оказывает прямое инфляционное воздействие, а также может при длительной неблагоприятной конъюнктуре и небольших резервах центрального банка привести к дестабилизации финансового рынка.  Второй подход — вариант «рыночного финансирования». Он означает, что государство покрывает текущие потребности в ликвидных активах (размещает резервы избыточной ликвидности) непосредственно на рынке, то есть, прежде всего в коммерческих банках. Это делается либо с помощью сделок РЕПО, либо путем прямых заимствований или вложений в банках. Такого рода сделки часто рассчитаны всего на один день. Преимуществом такой технологии является то, что она обеспечивает разделение организации управления бюджетными ресурсами и кредитно-денежной политикой. Кроме того, инструменты заимствований в данном случае могут быть значительно разнообразнее и эффективнее и их можно оформить так, чтобы они лучше соответствовали текущим задачам кассового исполнения бюджета. В последние десятилетия наблюдается тенденция к отказу все большего числа эмиссионных банков экономически развитых стран от краткосрочного кредитования финансовых потребностей государства в форме предоставления овердрафта по счетам бюджета (за исключением внутридневного кредитования). Так, например, в странах ЕЭС с 1 января 1994 г. введен общий запрет на предоставление эмиссионными банками кредитов общественному сектору экономики.  В современных условиях прямые кассовые кредиты центрального банка, используемые для покрытия бюджетного дефицита, более распространены в развивающихся странах. Однако и здесь в последнее время наблюдается тенденция к ужесточению порядка, условий и сроков кредитования казны по линии эмиссионного банка. Существует еще и третья технология управления кассовыми активами и пассивами бюджета, основанная на адаптации выплат из бюджета к поступлениям, а не наоборот, как принято в большинстве развитых стран. Она распространена в странах, где бюджетный процесс не приводит к облигаторному исполнению бюджета, так как имеют место процессы его постоянного секвестирования.  Такая ситуация до недавнего времени была характерна для практики исполнения российского бюджета. Казначейство в этих случаях должно компенсировать слабое бюджетное управление более жестким управлением ликвидными средствами. Поэтому выплаты, обязательства по которым взяло государство, — в форме, например, трансфертов или оплаты денежного содержания работников бюджетной сферы, либо оплаты услуг поставщиков — задерживаются в ожидании поступлений в бюджет. В результате возникает перманентная задолженность.  На первый взгляд, это может показаться эффективной формой управления государственными финансами, но на развитии экономики и обеспечении политической стабильности государства это сказывается крайне отрицательно. Поставщики начинают регулировать цены так, чтобы они компенсировали задержки с оплатой, что развивает инфляционные процессы. Подрывается доверие в надежности государства как партнера, которая должна быть самой высокой среди всех действующих участников рынка, иначе государству становится трудно найти контрпартнеров, желающих заключать долгосрочные сделки, например при продаже государственных ценных бумаг. Поэтому во всех развитых государствах привязка текущих расходов бюджета к текущим поступлениям в бюджет считается крайне нежелательной практикой исполнения бюджета. Полагаем, что с учетом мирового опыта и складывающихся тенденций при создании отечественной модели необходимо ориентироваться на вариант «рыночного финансирования», изначально закладывая более прогрессивные принципы организации процесса управления денежными ресурсами бюджета. Для осуществления управления кассовыми активами и пассивами бюджета и обеспечения ликвидности центрального счета в мире наиболее часто используются такие финансовые инструменты, как сделки РЕПО, проведение кредитных и депозитных операций по фиксированным процентным ставкам, в частности «овернайт», внутридневное кредитование, краткосрочные казначейские векселя и т. д. При этом на рынке депозитов по сделкам РЕПО в качестве референтной ставки используется процентная ставка ЦБ, так как именно на этом уровне, как правило,  совершаются сделки по суточным кредитам между крупными банками. На наш взгляд, практику управления ликвидными активами и пассивами федерального бюджета следует начинать с использования краткосрочного кредитования на финансовом рынке в форме овердрафта, а также путем покупки и продажи краткосрочных и среднесрочных казначейских обязательств. В последующем по мере развития системы, совершенствования процедур, повышения уровня квалификации соответствующих специалистов  перечень инструментов управления ликвидностью ЕКС должен расширяться, обеспечивая необходимый уровень диверсификации кассовых активов и пассивов федерального бюджета. Важнейшим элементом всех эффективных моделей управления кассовыми активами и пассивами бюджета является планирование на основе качественного прогнозирования  основных параметров кассового исполнения бюджета в определенном временном горизонте. При этом прогнозирование используется как для долгосрочного планирования заимствований и инвестиций, так и для краткосрочного управления текущим остатком ЕКС. Наиболее распространенным методом прогнозирования считается метод сопоставления показателей аналогичных периодов прошлых лет с учетом мультипликаторов, учитывающих текущие и перспективные факторы, оказывающие воздействие на процесс исполнения бюджета.  Основные этапы планирования кассового исполнения бюджета в наших условиях нам видятся в составлении годового плана, квартальных прогнозов, месячных кассовых планов и подневного планирования. Организация данной работы должна основываться на проведении актуарных расчетов на базе сохранения пропорций предшествующего периода с учетом основных параметров, заложенных в бюджет, а также таких показателей, как, например, контрольные сроки  платежей налогоплательщиков по месяцам бюджетного года.  В целом среди основных этапов организации работы по становлению системы управления ликвидными активами и пассивами единого казначейского счета следует выделить следующие: 1) отладка взаимодействия с территориальными органами федерального казначейства по балансировке счетов федерального бюджета в течение одного операционного дня;
2) формирование информационной статистической базы и обработка технологии составления годовых, квартальных, месячных, дневных планов и прогнозов, в том числе с использованием современных программных средств; 3) заключение Генерального кредитного договора с Банком России на получение внутридневных кредитов;  4) выбор участников и обработка механизмов проведения кредитных и депозитных операций на финансовом рынке на условиях «овернайт»; 5) организация взаимодействия с департаментом Минфина России, ответственного за государственный долг в части согласования сроков и объемов заимствований и их погашения. Естественно, что все вышеперечисленные мероприятия должны быть основаны на соответствующей законодательной и нормативной базе, включающей в себя изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, постановления Правительства РФ, приказы Министерства финансов РФ, инструкции Центрального банка РФ, инструктивные письма и разъяснения Федерального казначейства.
В дальнейшем, при условии успешного становления, модель управления ликвидностью единого счета может меняться и  развиваться  по следующим направлениям:
1) Совершенствование практики размещения и заимствования средств на финансовом рынке. Количественное и качественное увеличение инструментов заимствования и размещения, обеспечивающих повышение отдачи от использования государственных финансовых ресурсов;
2) Организационное выделение структурного подразделения Федерального казначейства, ответственного за управление ликвидностью системы единого казначейского счета, в самостоятельное Федеральное агентство. Необходимость создания самостоятельного центра, ответственного за управление ликвидными средствами государства, обусловлена масштабом и важностью для государства решаемой задачи, сложностью и ответственностью принимаемых управленческих решений в этой части бюджетного процесса.
 В соответствии с проводимой бюджетной реформой работа новой структуры изначально должна строиться на принципах управления по целям и результатам. Основной целью ее деятельности должно стать безусловное обеспечение  расходов по государственным бюджетным обязательствам в увязке с решением следующих задач:
1) минимизация срока концентрации средств федерального бюджета;
2) достоверность прогноза ликвидности системы  единого казначейского счета;
3) минимизация издержек покрытия кассовых разрывов, образующихся в результате исполнения федерального бюджета.   Непосредственные результаты работы по созданию эффективной модели управления ликвидными активами и пассивами единого казначейского счета можно приблизительно оценить даже исходя из текущих показателей федерального бюджета. Так, например, если федеральный бюджет РФ на 2004 г. рассчитан по доходам в объеме 2,75 трлн. руб. и по расходам — 2,66 трлн., то гипотетически, в случае исполнения бюджета по доходам в полном объеме в первый рабочий день года, а по расходам — в последний рабочий день года, при существующей в настоящий момент ставке рефинансирования Банка России 13% годовых, дополнительные доходы бюджета могли бы составить около 360 млрд. руб., что сопоставимо со всеми расходами, предусмотренными на образование, здравоохранение и науку вместе взятыми. Естественно,  что на практике это невозможно, однако эти цифры показательны с точки зрения оценки потенциала повышения процентных доходов федерального бюджета, который в этом смысле не используется до настоящего времени.   Кроме этого, появление государства в качестве активного и надежного игрока на финансово-кредитном рынке неизбежно приведет к дополнительной капитализации рынка, росту доверия к государству как к партнеру по сделкам, большей финансовой стабильности, что крайне актуально для растущей экономики.  Полагаем, что сегодня важно в сжатые сроки организовать и внедрить в практику бюджетного процесса России процедуры управления финансовыми ресурсами, образующимися за счет кассовых разрывов в процессе исполнения его доходной и расходной частей, и обеспечить их эффективное исполнение. 

Журнал «Бюджет» №12 декабрь 2004

Поделиться