Версия для печати 43758 Материалы по теме
Средства самообложения граждан: перспективы взимания в современных условиях

Вадим Волков
Подавляющее большинство городских и сельских поселений имеет незначительный налоговый потенциал: система местных налогов не может обеспечить их финансовую самостоятельность. Чтобы расширить перечень собственных доходов местных бюджетов, законодатель предусмотрел возможность взимания средств самообложения граждан. Вадим Викторович ВОЛКОВ, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы РФ по местному самоуправлению

Возможность введения платежей самообложения граждан установлена в ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ), в п. 1 ч. 1 ст. 55 и ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ). Сегодня, согласно положениям Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, а муниципальные районы вообще не имеют собственных налогов. В совокупности поступления от местных налогов составляют лишь несколько процентов от всех доходов муниципальных образований, и, таким образом, система местных налогов не может обеспечить финансовой самостоятельности муниципалитетов. Именно поэтому возможность взимания с граждан платежей самообложения была предусмотрена в Законе № 131-ФЗ.

На сайте журнала «Бюджет» есть библиотека статей, посвященная самообложению граждан. Ознакомиться с ней можно здесь.

Согласно ст. 56 Закона № 131-ФЗ под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Здесь выделен целевой характер указанных платежей, что предполагает их отражение в местных бюджетах отдельными от других доходов и расходов позициями (статьями). Средства самообложения могут вводиться и использоваться для решения вопросов благоустройства и озеленения территории муниципального образования, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройства мест массового отдыха населения, охраны и сохранения памятников истории и культуры местного значения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений и других вопросов местного значения, предусмотренных ст. 14–16 Закона № 131-ФЗ.

Например, согласно положению о самообложении граждан в городском поселении Одинцово Московской области, утвержденному решением Совета депутатов этого поселения от 27 октября 2008 г. № 2/24, данные средства могут расходоваться на мероприятия по благоустройству, строительство и ремонт дорог, мостов, бань общего пользования, спортивных сооружений, объектов жилищно-коммунального хозяйства, другие мероприятия по развитию социально-культурной и инженерной инфраструктуры городского поселения. В решении Арамильской муниципальной думы Свердловской области от 24 ноября 2005 г. № 22/7 «О Порядке самообложения граждан Арамильского городского округа» предусмотрено, что эти средства могут расходоваться на ремонт больниц, библиотек, клубов, других лечебно-профилактических и культурно-просветительных учреждений в населенных пунктах и другие мероприятия по развитию социально-культурной и инженерной инфраструктуры.

Размер данных платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. Для отдельных категорий граждан может быть предусмотрена льгота в виде уменьшения размера платежа. К таким льготным категориям могут быть отнесены, в частности, граждане пожилого возраста, инвалиды, ветераны войны и труда, малоимущие. При этом их численность не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования.

Вопросы введения и использования указанных платежей должны решаться на местном референдуме (сходе граждан). В местном референдуме могут принимать участие все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Сход граждан для решения вопросов местного значения проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. В связи с этим цель, порядок и сроки уплаты и использования средств самообложения граждан, а также порядок осуществления контроля за их уплатой и использованием, ответственность за их несвоевременное внесение в местные бюджеты и неуплату должны решаться на местном референдуме (сходе граждан).

Налог или сбор?

Правовая природа средств самообложения граждан до сих пор четко не определена в законодательстве, не решен и вопрос об их налоговой или неналоговой природе. С одной стороны, неналоговый характер данных платежей определен положениями ст. 41 БК РФ, в которой они отнесены к числу неналоговых доходов местных бюджетов. В ст. 56 Закона № 131-ФЗ также отсутствуют прямые указания на обязательность уплаты гражданами средств самообложения. С другой стороны, принятое на местном референдуме (сходе граждан) решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (поселения) и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22 и ч. 7 ст. 25 Закона № 131-ФЗ). Получается, что если на местном референдуме (сходе граждан) будет принято решение о введении средств самообложения граждан, то их уплата в местный бюджет должна носить для населения данного муниципального образования обязательный (публично-правовой) характер. В связи с этим средства самообложения граждан не могут квалифицироваться как платежи, уплата которых вытекает из гражданско-правовых (то есть диспозитивных по своей природе) отношений. Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Помимо этого Конституция не возлагает на граждан обязанность уплачивать еще какие-либо обязательные платежи налогового характера.

Согласно ст. 8 НК РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). К сборам, с точки зрения законодательства о налогах и сборах, средства самообложения граждан отнести весьма сложно, учитывая, что в качестве цели их установления служит решение конкретных вопросов местного значения. То есть условием взимания средств самообложения являются публичные цели, а не юридически значимые, индивидуализированные применительно к отдельному плательщику сборов действия органов власти и должностных лиц.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Итак, можно было бы признать, что средства самообложения граждан имеют налоговую природу, поскольку данные платежи по своим признакам в основном подпадают под признаки налога, указанные в ст. 8 НК РФ (индивидуальная безвозмездность в определенных пределах, отчуждение денежных средств, принадлежащих организациям и физическим лицам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований). Вместе с тем положения ч. 5 ст. 3 и ч. 6 ст. 12 НК РФ предусматривают, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. При этом согласно нормам НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены элементы налогообложения (ст. 17).

Законность

Конституционный суд РФ в своих постановлениях неоднократно обращался к конституционному понятию «законно установленные налоги и сборы» (например, в постановлениях от 4 апреля 1996 г. № 9-П и от 18 февраля 1997 г. № 3-П, от 11 ноября 1997 г. № 16-П, определениях Конституционного суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-О, от 8 июня 2004 г. № 224-О). Раскрывая содержание этого понятия, он указал, что:

  • налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными»;
  • налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, то есть установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства;
  • органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом;
  • при оценке любого платежа по существу независимо от того, какое название он носит, необходимо учитывать приведенные в законе характеристики налогов и сборов;
  • органы местного самоуправления не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

В НК РФ средства самообложения граждан не включены в число местных налогов и сборов, в отношении их не определены элементы налогообложения, а также не предусмотрены санкции за неуплату данных платежей. Следовательно, несмотря на то что возможность введения данных платежей предусмотрена нормами Закона № 131-ФЗ, взимание их с населения муниципальных образований в качестве обязательных платежей налогового характера на основе решения местного референдума (схода) граждан не соответствуют положениям НК РФ и указанным правовым позициям Конституционного суда РФ.

Можно рассмотреть вопрос о внесении изменений в НК РФ, которые позволяли бы четко определить правовую природу средств самообложения граждан путем отнесения их к местным налогам (указав, что они имеют целевое назначение в местных бюджетах). При этом необходимо будет установить объект налогообложения, порядок исчисления налоговой базы, предельный размер ставки, а также ограничения, связанные с периодичностью и количеством взимания данного налога в течение финансового года. Вместе с тем в ст. 38 НК РФ закреплено положение о том, что каждый налог должен иметь самостоятельный объект налогообложения. При этом следует учитывать, что гражданин, проживающий на территории муниципального образования, уже является плательщиком налога на доходы физических лиц, земельного налога, налога на имущество физических лиц, а также других налогов и сборов. Поэтому определить самостоятельный объект налогообложения в отношении средств самообложения граждан будет достаточно сложно.

Экономическая обоснованность

Согласно ст. 3 НК РФ налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Однако ни в Законе № 131-ФЗ, ни в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах не установлено требований относительно того, каким образом будет обеспечена экономическая обоснованность установления разовых платежей граждан на территории муниципального образования, а также предельных размеров их взимания. При этом требования об уплате данных платежей в случае их введения будут распространяться на граждан, не участвовавших в местном референдуме (сходе граждан), несовершеннолетних детей, а также на жителей, которые голосовали против принятия такого решения. Обязанность по уплате указанных платежей будет распространяться также на жителей муниципального образования, которые в целом не возражают против уплаты данных платежей, но не согласны с их размером или порядком использования.

Следует отметить, что в одном и том же муниципальном образовании уровень доходов граждан может существенно различаться. При этом решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой не только гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме, но и по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно, то есть органов власти. Вместе с тем в федеральном законодательстве не содержится никаких ограничительных механизмов, направленных на недопущение злоупотреблений, связанных с порядком определения объекта разовых платежей, взимаемых в виде средств самообложения граждан, предельных ставок и размера указанных платежей, подлежащих уплате, количества и периодичности уплаты этих разовых платежей в течение определенного периода времени. Поэтому вполне возможна ситуация, когда размер указанных разовых платежей будет вполне приемлем для одних граждан и практически невозможен с финансовой точки зрения для других.

Необходимо также учитывать, что процедура проведения местного референдума (схода граждан) о введении и использовании средств самообложения граждан требует значительных финансовых затрат. При этом местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования, поэтому введение средств самообложения граждан для большинства крупных муниципалитетов будет экономически невыгодно (ч. 2 ст. 22 Закона № 131-ФЗ).

На местном референдуме (сходе граждан) может быть предусмотрена не только единовременная, но и поэтапная уплата гражданами данных платежей (то есть по частям), а также сроки поэтапного внесения населением соответствующих денежных средств в местные бюджеты. В то же время полагаем, что понятие «разовый платеж» означает, что при введении средств самообложения граждан на местном референдуме (сходе граждан) для решения конкретного вопроса местного значения может быть установлен только один платеж, взимаемый с граждан однократно, а не на систематической основе в течение определенного периода времени.

Таким образом, проведение местного референдума по данным вопросам в большинстве случаев нельзя признать достаточно эффективным механизмом для расширения доходной базы муниципалитетов. Данные платежи целесообразно вводить только в мелких поселениях путем проведения схода граждан.

Можно ли проще?

В настоящее время поступают различные предложения и законодательные инициативны, предусматривающие возможность взимания средств самообложения граждан в упрощенном порядке, в частности, посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов представительных органов муниципальных образований или на собрании, конференции граждан. Кстати, положения ранее действовавшего закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривали возможность введения средств самообложения граждан представительными органами муниципальных образований с учетом мнения населения. Однако данные платежи граждане могли осуществлять только на добровольной основе, на что было прямо указано в нормах закона.

Однако, если указанные платежи, подлежащие уплате гражданами в обязательном порядке, будут устанавливаться нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований, то вопросы введения данных платежей будут решаться не непосредственно населением муниципальных образований путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан, а органом публичной власти, осуществляющим властные полномочия. В этом случае они окончательно приобретут признаки налога, и их взимание в таком порядке с населения муниципальных образований будет явно неправомерным. Это будет противоречить и самой сути понятия «самообложение граждан».

Собрание и конференция граждан не могут обеспечить всеобщего равного и прямого волеизъявления всего населения муниципальных образований по вопросам введения и использования разовых платежей граждан. В соответствии со ст. 29–30 Закона № 131-ФЗ они не относятся к формам непосредственного решения населением вопросов местного значения и принятые на них решения не носят обязательного характера для граждан, организаций и органов публичной власти. Учитывая, что в федеральном законодательстве не определено минимальное количество граждан, которые могут участвовать в собрании и конференции, принятие на них решений о введении средств самообложения для подавляющего большинства населения муниципальных образований может носить дискриминационный характер, то есть вполне возможна ситуация, когда подавляющее большинство жителей муниципальных образований, не принимавшее участие в собрании и конференции, будет вынуждено подчиняться решениям незначительного количества граждан.

Добровольные пожертвования

Однако существуют и другие возможности, позволяющие аккумулировать в местных бюджетах средства граждан для решения конкретных задач без осуществления значительных финансовых и материально-технических затрат по их уплате. Согласно положениям ч. 4 ст. 41 БК РФ и п. 9 ч. 1 ст. 55, ст. 56 Закона № 131-ФЗ к источникам неналоговых доходов бюджетов отнесены безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Правовые аспекты института добровольных пожертвований, порядок, условия их внесения и использования регулируются нормами статьи 582 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ). Основные характерные черты пожертвования — целевое использование, общеполезная цель, добровольность. При этом предметом пожертвований может быть всякое имущество, в том числе денежные средства и вещи.

Пожертвования могут делаться, в частности, гражданам, лечебным, благотворительным, воспитательным учреждениям, учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, а также государству и муниципальным образованиям. Пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено использованием этого имущества по определенному назначению.

Нормы ст. 35 БК РФ предусматривают, что добровольные взносы, пожертвования наравне со средствами самообложения граждан в соответствии с законом (решением) о бюджете могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. В связи с этим такие добровольные взносы и пожертвования в местные бюджеты также могут носить целевой характер. В то же время средства самообложения граждан следует отличать от пожертвований. Последние являются самостоятельным видом собственных доходов местных бюджетов и уплачиваются гражданами и юридическими лицами в местные бюджеты на добровольной основе без проведения местного референдума (схода граждан). Порядок внесения и использования пожертвований регулируется нормами ГК РФ (ст. 582), то есть они относятся исключительно к гражданско-правовым платежам.

Таким образом, чтобы избежать проведения референдума (схода граждан) для уплаты гражданами определенных целевых платежей представительные органы местного самоуправления могут предусматривать в решениях о местном бюджете возможность уплаты гражданами и юридическими лицами пожертвований для решения конкретных вопросов местного значения. При этом такие пожертвования могут уплачиваться гражданами исключительно на добровольной основе. Кроме того, жители муниципальных образований могут непосредственно заключать с организациями договоры гражданско-правового характера о выполнении ими за плату определенных общественно полезных работ и оказании услуг. В данном случае не требуется зачислять платежи граждан в местные бюджеты для их последующего использования органами местного самоуправления в целях решения конкретных вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления могут оказывать содействие гражданам в выборе указанных организаций и заключении с ними указанных договоров, а также осуществлять координацию исполнения данных договоров этими организациями посредством механизмов муниципально-частного партнерства.


Поделиться