Версия для печати 4015 Материалы по теме
Юрий КОРОСТЕЛЕВ,  министр правительства Москвы, руководитель Департамента финансов

коростелев-2
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов власти и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю над использованием бюджетных ресурсов.
За лаконичностью этого определения просматривается многообразие и разноплановость целей и задач, которые стоят перед работниками финансовых органов всех уровней власти и управления. В этой статье мы рассмотрим вопросы текущего и среднесрочного планирования бюджета.
    Как известно, прогноз — это обоснованное суждение о перспективах возможного состояния того или иного явления в будущем, об альтернативах его развития и сроках реализации. Когда речь идет о прогнозировании финансовых ресурсов, их мобилизации и расходовании, то это подразумевает целую систему различных натуральных и денежных показателей, количественный и качественный состав которых определяется уровнем развития экономических отношений.  

Планирование и прогнозирование
Вспомним условия плановой социалистической экономики. Планирование, в том числе и бюджетное, и тогда ставилось во главу угла организации процесса  управления. Но этот процесс проходил при жестком государственном регулировании ценовых, натуральных, ресурсных показателей, темпов роста заработной платы, объемов производства. Проще говоря, поставщиками государственных доходов и потребителями бюджетных ресурсов являлись государственные предприятия и государственные учреждения.
В современных условиях, когда на смену всеобъемлющему государственному регулированию пришли рыночные принципы организации российской экономики, ситуация кардинально изменилась. Либерализация процессов ценообразования и деятельности хозяйствующих субъектов, принципиальные изменения их финансовых отношений с министерствами и ведомствами и бюджетом, четкое разграничение сферы использования собственных финансовых ресурсов предприятий и бюджета определили необходимость иных подходов к составлению прогнозов и ожидаемых оценок. Вместе с тем понятия «план» и «планирование» продолжают использоваться и в условиях рыночных отношений. Но необходимо учитывать, что в современных условиях цели планирования и прогнозирования различны. Цель прогнозирования — обосновать предпосылки принятия тех или иных управленческих решений, причем на среднесрочную или долгосрочную перспективу. Цель планирования — определение действий по реализации принятых управленческих решений на краткосрочный период, как правило, в пределах одного года. Таким образом, среднесрочное прогнозирование является исследовательской базой текущего планирования и предусматривает вариантность рассматриваемых показателей.
Из этого следует, что обоснованность и достоверность прогноза является важнейшим условием для постановки перспективных целей и задач развития общества, разработки программ их реализации, определения путей и средств достижения конечного результата.
Стабильность и достаточность формирования финансовых ресурсов, необходимых для реализации полномочий органов государственной власти — в данном случае города Москвы, — безусловно, относится к числу наиболее актуальных проблем в области среднесрочного и текущего прогнозирования, требующих  серьезного осмысления и практического решения.  Хотелось бы предложить вашему вниманию наше видение практического применения основных методологических принципов, которые современная экономическая теория определяет в качестве обязательных при разработке прогнозов различной срочности. Одновременно обозначим и пути решения проблемы совершенствования бюджетного прогнозирования.

Непрерывность прогнозов и сочетание перспективного и текущего прогнозирования
Это означает, что работа по составлению и уточнению прогнозов должна проводиться постоянно. С одной стороны, это необходимо для совершенствования самих прогнозных оценок — в частности, их корректировки с учетом реально происходящих изменений экономической и финансовой обстановки. С другой стороны, при таком подходе обеспечивается связь между прогнозированием и планированием, что позволяет определять, как влияет на тенденции развития практическая реализация тех или иных плановых решений. При этом определяющим должен быть прогноз на долгосрочную перспективу, охватывающий основные закономерности и тенденции развития. В рамках этих тенденций должны составляться и корректироваться текущие и среднесрочные прогнозы на менее длительную перспективу. Применительно к бюджетным показателям этот принцип в общем-то соблюдается. Например, утвержденный объем доходов в течение финансового года уточняется, исходя из фактического поступления средств в бюджет. Одновременно проводится корректировка и объемов доходов, прогнозируемых на следующий бюджетный год. Указанные изменения соответственно влекут и изменение расходной части бюджета. Не скрою, практика корректировки доходов является предметом серьезной критики как со стороны правительства Москвы и депутатов Московской городской думы, так и Контрольно-счетной палаты. Мы ее, конечно, принимаем, тем более когда нас критикуют по итогам финансового года. Но справедливости ради хочу отметить, что погрешности в первоначальных прогнозах — это следствие тех объективных условий, в которых они составляются. Достаточно только обратить внимание на состав и качество налоговой статистики и сроки ее составления, на динамично меняющееся налоговое и бюджетное законодательство, и становится понятным, что в современных условиях соблюдение принципа непрерывности прогнозов является очень актуальным.  Наряду с этим не могу не отметить, что степень корректировки доходов бюджета по отношению к первоначально утвержденному объему за последние четыре года существенно снизилась. В 2000 г. первоначальный прогноз был увеличен на 28%, а в 2003 г. — всего на 9%.
Комментировать применение принципа непрерывности прогноза в отношении расходной части бюджета, думается, излишне, поскольку на практике это выражается только в дополнительном увеличении утвержденных ассигнований. Более того, вносимые предложения — даже по самым актуальным и неотложным расходам — в большинстве своем, как правило, ограничиваются только рамками текущего года, без оценки бюджетных возможностей следующих лет.
При формировании проекта бюджета на 2004 г. мы впервые попытались ввести такое понятие, как «отложенные расходы», то есть определить приоритетные направления использования бюджетных ресурсов, которые могут сложиться дополнительно. С сожалением приходится отмечать, что направленность дополнительных заявок на бюджетное финансирование далеко не совпадает со структурой отложенных расходов.  Но самой серьезной проблемой непрерывности прогнозов и сочетания перспективного и текущего прогнозирования по-прежнему остается нестабильность законодательства, регламентирующего состав и структуру бюджетных показателей — в первую очередь доходной части бюджета.
Совершенно понятно, что прогнозирование бюджета города Москвы невозможно осуществлять в отрыве от прогноза социально-экономического развития столицы, перспектив развития бюджетн-финансовой и налоговой политики. 

Согласованность различных видов прогнозов
Что важнее в бюджетном процессе: курица или яйцо? К сожалению, даже самый главный законодательный акт в сфере бюджета — Бюджетный кодекс — не дает ответа на этот вопрос. Читаешь одну статью — «основой для составления проекта бюджета является прогноз социально-экономического развития». Читаешь другую — «составной частью прогноза является перспективный финансовый план».
Позволю себе высказать точку зрения московских финансистов на эту проблему, которая, возможно, не найдет однозначной поддержки у наших коллег из экономического ведомства. По-нашему мнению, все-таки прогноз социально-экономического развития — это главное, поскольку только на основе прогнозируемых тенденций развития реального сектора экономики могут быть определены реальные возможности бюджета по формированию доходного потенциала. В свою очередь реальность доходов служит основой для принятия решений в области бюджетной политики — в первую очередь в части обеспечения непроизводительных сфер городского хозяйства.
Возможно, что сроки разработки прогноза социально-экономического развития на год должны опережать прогнозы по бюджету или уж, по крайней мере, на один—два месяца предшествовать формированию проекта бюджета. Это очень серьезная проблема.

  Многовариантность прогнозов
Можно выбрать наиболее оптимальный и достоверный прогноз путем сравнения различных вариантов. Это позволяет адекватно оценить возможности, повысить точность прогнозов, а следовательно и планов. На практике этот принцип применяется, но остается в наших внутренних документах. Осмелюсь высказать предложение о том, что, возможно, при составлении бюджета необходимо формировать минимум два варианта — образно говоря, минимальный (пессимистический) и максимальный (оптимистический). Разницу в доходах направлять на формирование стабилизационного фонда либо определять в качестве источника обеспечения отложенных расходов.
 К сожалению, действующее бюджетное законодательство, а также традиционно сложившиеся годами стереотипы формирования бюджета пока не позволяют перейти к такой системе. Думается, что в современных условиях это, с одной стороны, сделало бы более прозрачными подходы исполнительной власти к составлению бюджетных показателей, а с другой — снизило риск возможного секвестра утвержденных расходов.  

Методы бюджетного прогнозирования
Реальность бюджетных показателей во многом зависит и от использования различных методов бюджетного прогнозирования, от возможности их сочетания с учетом специфики каждого.
Позволю себе подробней остановиться на некоторых методах, используемых в бюджетном прогнозировании.
Без анализа текущего исполнения бюджета процесс прогнозирования невозможен в принципе, поэтому метод экономического анализа применяется на всех этапах бюджетного процесса. Он позволяет определить степень выполнения бюджетных показателей за истекший период и дать ожидаемую оценку исполнения бюджета в финансовом году. На этапе формирования проекта бюджета упор в аналитической работе делается на выявление резервов увеличения доходов бюджета, определение мероприятий по повышению эффективности распределения и использования бюджетных средств. Применение метода экстраполяции возможно при абсолютной уверенности сохранения в дальнейшем устойчивой динамики развития. Расчет показателей проекта бюджета при этом методе производится на основе корректировки достигнутого в базовом периоде уровня показателей на относительно устойчивый темп их роста. Но этот метод должен использоваться как вспомогательное средство для первоначальных прикидок, так как он имеет ряд существенных недостатков: не ориентирует на выявление дополнительных резервов роста доходов бюджета; не способствует экономному использованию бюджетных средств, т. к. объем ассигнований планируется от достигнутого уровня; не учитывает изменения отдельных факторов в планируемом году по сравнению с базовым для расчетов периодом.
Нормативный метод предполагает наличие прогрессивных норм и финансово-бюджетных нормативов, которые являются качественной основой для бюджетного планирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии. Кроме того, нормы и нормативы могут служить необходимым условием для внедрения автоматизированных (экономико-математических) методов в бюджетное планирование. Не скрою, на сегодня это одна из самых острых проблем.
С одной стороны, если строго следовать нормам Бюджетного кодекса, то мы сегодня не могли бы финансировать практически ни один вид расходов, пока нет нормативов минимальных затрат и бюджетной обеспеченности, которые должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне. С другой стороны, мы сегодня не имеем самых примитивных норм и нормативов относительно работ по ремонту объектов, благоустройству, приобретению оборудования и т. д. А ведь наличие такой информации является обязательным условием для разработки тех самых минимальных государственных стандартов, о которых говорится в Бюджетном кодексе.
Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы.
Все актуальнее в настоящее время становится программно-целевой метод прогнозирования, который позволяет оценить и выбрать предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах. С бюджетной точки зрения этот метод решает главную проблему: для чего расходуются бюджетные средства. Однако его практическое использование затрудняется обязательностью применения единой для всех бюджетов классификации доходов и расходов, несопоставимой с целями и задачами принимаемых программ, и, что самое главное, затруднено инициирование отраслевых целевых программ как способ дополнительного финансового обеспечения.
Самым распространенным является индексный метод прогнозирования, который предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов динамики экономических процессов. Его использование обусловлено развитием рыночных отношений, наличием инфляционных процессов. Но применение этого метода является правомерным только при наличии уверенности в объективности базовых показателей. В наших условиях по отношению к доходам его применение является вынужденным (у нас просто нет иного подхода), но в той или иной степени оправданным. Что же касается расходов, то индексация расходов предыдущего финансового года однозначно переносит ошибки в распределение бюджетных ассигнований и в новый финансовый период.
Обобщая все эти обстоятельства, приходится признать, что применяемая в настоящее время система прогнозирования бюджетных показателей — особенно среднесрочного характера — еще далека от совершенства.
Справедливую критику по этому поводу мы принимаем, несмотря на то, что пока еще никто из контролирующих органов не предложил иного способа проектирования бюджета как индексация показателей предыдущего финансового года. И здесь необходимо отметить следующее. Главной проблемой, которая не позволяет более или менее приблизиться к научно обоснованным принципам и методам формирования бюджетных и, я бы даже сказал, общеэкономических прогнозов, является отсутствие объективной и разносторонней системы базовых и нормативных показателей.  Работа в этом направлении ведется, но, очевидно, требует активизации и, возможно, иных подходов. В этом мы видим одну из важнейших задач, стоящих перед финансистами Москвы. В первую очередь мы постараемся обеспечить более тесное взаимодействие со структурами, контролирующими доходную часть бюджета. А в части расходов мы надеемся в перспективе улучшить ситуацию, используя информацию, которая постепенно формируется в рамках перехода на казначейский метод исполнения бюджета.

Журнал «Бюджет» №6 июнь 2004 г.

Поделиться