— Александр Львович, в 2010 году Минздравсоцразвития прогнозировало, что в начале 2011 года все субъекты РФ перейдут на новые системы оплаты труда (НСОТ). Этот прогноз осуществился?
— В связи с тем, что решение о введении НСОТ принимаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно — исходя из финансовых возможностей, а также социально-экономических условий территорий, то регионы в разные сроки переходят на новую систему, а некоторые поэтапно. Например, учитывая неблагоприятные экономические факторы, а также в целях апробации новых систем оплаты труда отдельные регионы вводили НСОТ в рамках пилотных проектов на определенный срок, или вводили их поэтапно (например, Калужская область), или вовсе приостанавливали введение (например, Карачаево-Черкесская Республика, Архангельская и Кемеровская области).
К настоящему времени в 66 регионах государственные и муниципальные учреждения полностью или практически полностью (более 95 процентов) перешли на НСОТ. В восьми регионах переход на НСОТ осуществлен в 50 и более процентах учреждений (Калужская, Архангельская, Челябинская, Еврейская автономная области, республики Северная Осетия — Алания, Марий Эл, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа). Еще в восьми субъектах НСОТ внедрена менее чем на 50 процентов (Приморский, Красноярский, Алтайский края, Иркутская, Орловская, Рязанская области, республики Татарстан и Чечня). В Москве переход на новую систему оплаты труда планируется осуществить до 1 сентября 2012 года.
Важно отметить, что подавляющее большинство регионов переходило на новые системы оплаты труда одновременно с увеличением бюджетных ассигнований на формирование фондов оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. Так, в 12 субъектах фонд оплаты труда увеличился на
— В составе рабочей группы, созданной для мониторинга перехода на новые системы оплаты труда, вы посещаете регионы, которые уже провели эту работу. Что показали поездки? Насколько эффективно регионы осуществляют мероприятия по переводу на НСОТ?
— Да, действительно, Минздравсоцразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и представителями профсоюзов провело выездные совещания в 25 регионах. Мы побывали в Калининградской, Липецкой, Мурманской, Новосибирской, Сахалинской областях, в Алтайском, Камчатском, Краснодарском и Ставропольском краях, в Республике Карелия, Чувашской Республике и в других субъектах. На этих совещаниях мы обсуждали вопросы введения новых систем оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях, а также в федеральных государственных учреждениях. В рамках поездок проводились совещания и рабочие встречи с губернаторами и главами администраций регионов, руководителями органов исполнительной власти, государственных инспекций по труду и представителями профессиональных союзов здравоохранения, образования и культуры с выездом непосредственно в учреждения. В целом поездки оставили положительное впечатление об уровне проведенной органами исполнительной власти работы.
Необходимо отметить, что одним из основополагающих моментов перехода на НСОТ является возможность оптимизации бюджетной сферы и переход на эффективное расходование бюджетных средств. Для этого практически во всех регионах осуществлялись мероприятия по слиянию бюджетных учреждений в целях создания многопрофильных центров (Пензенская область), сокращению вакантных должностей (Омская, Калининградская области и др.), выводу непрофильных функций учреждений на аутсорсинг (Воронежская, Смоленская области, Чувашская Республика и др.). В ряде субъектов проводилась дополнительная работа по оптимизации численности административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала учреждений.
Надо сказать, что в десяти регионах применяют систему оплаты труда, практически полностью аналогичную системе оплаты труда, установленной для работников федеральных учреждений в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 (Республика Бурятия, Омская, Томская, Амурская, Магаданская, Воронежская, Кировская области, Пермский, Забайкальский края, Чукотский автономный округ). Большинство регионов (60 субъектов) использовали элементы и принципы формирования новых систем оплаты труда, установленных для федерального уровня. Такие, например, как самостоятельность руководителя учреждения в установлении размеров должностных окладов работникам и формировании штатного расписания, зависимость объема бюджетных ассигнований на оплату труда работников учреждения от объема предоставляемых услуг, а не от количества штатных единиц, установление оклада руководителя учреждения в кратном отношении к средней заработной плате работников, относимых к основному персоналу. Некоторые регионы (Белгородская, Брянская, Московская, Липецкая, Свердловская области и некоторые другие регионы) применяют отраслевые системы оплаты труда, то есть используют различные принципы построения системы оплаты труда для различных видов экономической деятельности. В Санкт-Петербурге и Ханты-Мансийском автономном округе для оплаты труда работников бюджетной сферы используются системы оплаты труда с применением базовой единицы (размер базового оклада определяется как произведение базового коэффициента на базовую единицу, подлежащую ежегодной индексации).
Следует отметить, что практика соблюдения единых принципов построения систем оплаты труда обеспечивает единообразие в условиях труда работников социальной сферы в различных регионах РФ. Вместе с тем опыт субъектов, применяющих системы оплаты труда, отличные от федеральной, позволяет выявить и осветить наиболее эффективные механизмы в системах оплаты труда работников социальной сферы и учитывать их в научно-практической деятельности и в дальнейшем в развитии и совершенствовании социальной сферы.
— Новая система оплаты труда призвана в том числе обеспечить рост заработной платы бюджетникам. На практике это осуществляется?
— Среднемесячная заработная плата работников региональных государственных учреждений и муниципальных учреждений зависит от социально-экономического положения субъектов РФ, их территориальной расположенности и варьируется в довольно широком диапазоне. Однако в большинстве регионов после перехода на новые системы оплаты труда наблюдается рост средней заработной платы работников бюджетных учреждений. Так, например, в Костромской области в 2009 году средняя заработная плата увеличилась по сравнению с 2008 годом на 22,9 процента, в Смоленской области — на 16,2 процента, в Республике Коми — на 28,7 процента, в Псковской области — на 27 процентов, в Белгородской области — на 16,5 процента, в Омской области — на 12 процентов.
Данные последних рабочих поездок представителей Минздравсоцразвития России показали, что среднемесячная заработная плата работников Калининградской области (по данным Росстата) за 2010 год выросла по сравнению с 2009 годом на 12,6 процента и составила 18 623 рубля. В Республике Карелия средняя заработная плата работников государственных учреждений в 2010 году составила 14 221 рубль, что на 17,7 процента больше, чем в 2008 году до введения НСОТ. Среднемесячная заработная плата работников муниципальных учреждений Республики Карелия в 2010 году по сравнению с 2008 годом увеличилась на 20 процентов и составила 12 282 рубля.
— Какие самые распространенные ошибки допускаются при переходе на НСОТ?
— Один из наиболее распространенных пробелов — недостаточный уровень разработки критериев и показателей эффективности деятельности работников конкретных учреждений, которые должны быть отражены в положениях об оплате труда данных учреждений. А в некоторых случаях мы наблюдаем их полное отсутствие. Почему это важно? Разработка конкретных критериев и показателей на уровне локальных нормативных актов учреждений позволяет соблюсти один из основополагающих принципов новых систем оплаты труда — обеспечение зависимости заработной платы каждого работника от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда без ограничения ее максимальным размером.
Также, к сожалению, следует отметить, что в трудовых договорах отсутствует четкая определенность трудовых функций работников. Зачастую описание этих функций носит обобщенный характер и не отражает специфики деятельности конкретного работника. В отдельных случаях вместо функциональных обязанностей работника к трудовому договору прилагается должностная инструкция по соответствующей должности, но не именная. Очень часто при переходе на НСОТ не вносятся изменения в трудовые договоры (дополнительные соглашения) в соответствии с новыми условиями оплаты. В ряде регионов нормативные правовые акты и примерные положения по различным видам экономической деятельности не только дублируют, а зачастую противоречат друг другу. Так, в примерных положениях определяются «минимальные оклады», фиксируется право руководителя определять «размер должностного оклада работника», однако указанные размеры установлены в нормативном правовом акте органа исполнительной власти региона и т. д.
В подавляющем большинстве регионов при введении новых систем оплаты труда в конкретном учреждении происходит навязывание размеров минимальных (должностных) окладов, положения об оплате труда работников учреждений дублируют примерные положения, установленные нормативным правовым актом, без учета специфики деятельности и организации труда. Таким образом, невольно нарушается норма статьи 144 Трудового кодекса. Во многих регионах нормативными правовыми актами установлены минимальные размеры повышения оплаты труда за работу в ночное время, что противоречит статье 154 Трудового кодекса. Мне бы хотелось отметить еще один важный момент. Перечни видов выплат компенсационного и стимулирующего характера, утвержденные нормативными правовыми актами субъектов РФ, не соответствуют перечням видов выплат компенсационного и стимулирующего характера, утвержденным приказами Минздравсоцразвития России № 822 и 818.
— По новой системе оплаты труда зарплата состоит из трех составляющих: оклада, доплат за особые условия труда и стимулирующих выплат. В назначении последних большие полномочия переданы руководителям учреждений. Есть ли инструменты, которые позволят избежать субъективности в этом вопросе?
— Первым и основным условием нормального сосуществования трудового коллектива и руководителя в учреждении является уровень социального партнерства. Коллективный договор и положение по оплате труда следует разрабатывать с участием профсоюза, в обязательном порядке они должны содержать критерии и целевые показатели назначения стимулирующих выплат (то есть их размер, сроки выплаты и условия назначения). Это способствует большей гибкости и прозрачности стимулирующих выплат, размер которых определяется в соответствии с оценкой качества и интенсивности работы персонала. Если на данном этапе работники проявят социальную активность в защите своих прав, проблем, о которых вы спросили, просто не возникнет.
Кроме того, основным документом для каждого работника является его трудовой договор, который должен, как я уже говорил выше, содержать не только подробное описание трудовой функции сотрудника, но и условия оплаты труда, включая размер оклада, компенсационные и стимулирующие выплаты. В случае если руководитель все-таки нарушает права работников, последние вправе обратиться в региональную инспекцию по труду или в суд общей юрисдикции.
— Если говорить о стимулирующих выплатах, то с какими подводными камнями можно столкнуться?
— Выплаты стимулирующего характера в учреждениях по видам экономической деятельности устанавливаются в соответствии с перечнями видов выплат стимулирующего характера, определенными приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2007 г. № 818:
- выплаты за интенсивность и высокие результаты работы;
- выплаты за качество выполняемых работ;
- выплаты за стаж непрерывной работы;
- премиальные выплаты по итогам работы.
Кроме того, региональные власти могут устанавливать и дополнительные виды выплат стимулирующего характера. В число показателей, от которых зависит сумма выплат стимулирующего характера, могут быть включены такие, как внедрение новых проектов, инновационных форм и методов работы, наличие экспериментальных программ, выполнение основных финансово-экономических нормативов (с количественными показателями). Механизм формирования стимулирующих выплат позволяет установить взаимосвязь заработной платы с качеством и результатами труда. В отношении руководителей учреждений также применяется особый порядок оплаты труда, который должен заинтересовать руководителей в повышении эффективности работы возглавляемых ими учреждений, поскольку получаемые ими стимулирующие выплаты увязаны с выполнением поставленных задач.
Должностной оклад руководителя учреждения устанавливается в кратном отношении к средней заработной плате работников основного персонала возглавляемого им учреждения и составляет до пяти размеров указанной средней заработной платы. Стимулирующие выплаты производятся по результатам выполнения утвержденных главными распорядителями бюджетных средств целевых показателей эффективности деятельности учреждений, находящихся в ведении органов исполнительной власти. Целевые показатели и критерии эффективности деятельности разрабатываются для всех работников учреждений, включая руководителя. При разработке показателей и критериев эффективности работы учитываются:
- объективность: размер вознаграждения работника должен определяться на основе объективной оценки результатов его труда;
- предсказуемость: работник должен знать, какое вознаграждение он получит в зависимости от результатов своего труда;
- адекватность: вознаграждение должно быть адекватно трудовому вкладу каждого работника в результат деятельности всего коллектива, его опыту и уровню квалификации;
- своевременность: вознаграждение должно следовать за достижением результата;
- справедливость: правила определения вознаграждения должны быть понятны каждому работнику.
Для оценки выполнения показателей и критериев эффективности деятельности учреждения и/или отдельного работника каждому показателю присваивается балльный коэффициент. Расчет количества баллов производится пропорционально отчетному периоду выплаты вознаграждения. Часть регионов разработали подробные критерии и показатели. В учреждениях образования имеются такие показатели для специалистов, как подготовка победителей и призеров районных и областных олимпиад и конкурсов, использование в образовательном процессе информационных технологий. Деятельность руководителей учреждений оценивается в том числе по показателям «позитивная динамика учебных достижений учащихся», «внедрение инновационных программ», «участие в региональных, всероссийских и международных фестивалях, конкурсах». В учреждениях культуры для артистического персонала разработаны такие показатели, как срочный ввод в текущий репертуар, самостоятельные творческие заявки и предложения, вошедшие и утвержденные режиссером при постановке спектакля, участие в фестивалях, конкурсах, мастер-классах, совместных мероприятиях, социальных проектах.
В то же время для руководителей учреждений «действует» показатель «участие в общественно значимых акциях и культурно-просветительских мероприятиях областного масштаба, федеральных и целевых программах сферы культуры». Как видим, такой показатель носит общий характер. В связи с этим рабочая группа рекомендовала ввести количественные и качественные показатели и критерии деятельности, например количество срочных вводов в текущий репертуар, количество подготовленных победителей и призеров олимпиад. Вместе с тем во многих регионах из числа тех, которые посетили представители Минздравсоцразвития России, в отраслевых нормативных правовых актах не определены условия и порядок применения выплат стимулирующего характера руководителям учреждений бюджетной сферы. Критерии оценки эффективности деятельности руководителей учреждений для установления им выплат стимулирующего характера не являются целевыми и исчисляемыми, носят обобщенный характер, зачастую дублируют должностные обязанности, например выполнение требований пожарной и электробезопасности, отсутствие нарушений законодательства в сфере профессионального образования и трудового законодательства, создание условий для сохранения здоровья воспитанников. Также выявлено, что в состав стимулирующих выплат входят выплаты за выполнение должностных обязанностей, которые устанавливаются трудовым договором, или за выполнение правил внутреннего распорядка. Например, работника премируют за отсутствие опозданий на работу. Логичней было бы наказывать в соответствии с Трудовым кодексом за несвоевременный приход на работу
