Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №
6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не дает прямого ответа на вопрос о том, какое место контрольно-счетный орган занимает в структуре органов местного самоуправления, является ли он сам органом местного самоуправления либо имеет иной правовой статус. Во многих муниципальных образованиях в связи с этим возникают практические вопросы. Вадим Викторович ВОЛКОВ, ведущий советник аппарата Комитета Госдумы по местному самоуправлению
Проблема статуса
Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Из данных положений следует, что вопросы местного значения могут решать либо непосредственно граждане, либо органы местного самоуправления. Закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения относит формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. То есть данные вопросы не могут решаться, например, государственными или муниципальными органами, не входящими в структуру органов местного самоуправления. Из норм Закона № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 34) следует, что одним из основных признаков органов местного самоуправления является наличие у них собственных полномочий по решению вопросов местного значения.
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также Законом № 131-ФЗ. Помимо контрольного органа муниципального образования данный закон не предусматривает возможности создания иных органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия внешнего муниципального финансового контроля. При этом основные полномочия, предусмотренные указанными законами для контрольных органов и контрольно-счетных органов муниципальных образований, практически совпадают. Из указанных положений следует, что контрольно-счетный орган муниципального образования является органом местного самоуправления, поскольку его статус полностью идентичен статусу контрольного органа муниципального образования, о котором идет речь в ст. 34 и 38 Закона № 131-ФЗ.
Поправки
В настоящее время на рассмотрении в Государственной думе находится проект федерального закона № 526517-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования организации местного самоуправления», принятый в первом чтении 17 июня 2011 года. Законопроектом предлагается внести изменения в Закон № 131-ФЗ, предусматривающие:
- замену понятия «контрольный орган муниципального образования» на понятие «контрольно-счетный орган муниципального образования» по всему тексту Закона № 131-ФЗ;
- установление возможности создания контрольно-счетного органа муниципального образования только представительным органом муниципального образования и исключение возможности формирования данного органа на муниципальных выборах;
- установление положения о том, что порядок образования и деятельности указанных органов осуществляется также в соответствии с Законом № 6-ФЗ;
- установление возможности правового
- регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципального образования законами субъектов Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральными законами.
Кроме того, законопроектом предлагается внести изменения в нормы Закона № 131-ФЗ, предусматривающие, что должности председателя контрольно-счетного органа, заместителя председателя контрольно-счетного органа, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.
Таким образом, принятие законопроекта позволит полностью устранить отмеченную несогласованность между нормами вышеуказанных законодательных актов.
Обязательно ли создавать КСО?
В соответствии со ст. 34 Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Таким образом, контрольный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления. Однако из норм ст. 34 и абз. 3 ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ следует, что его наличие не является обязательным. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования. Решение вопроса о создании такого органа может зависеть от численности населения муниципального образования, его финансовых, материально-технических, организационных возможностей.
Закон № 6-ФЗ также не содержит норм, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании. Понятие «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля» подразумевает не обязательность создания, а постоянное функционирование (то есть без каких-либо перерывов) такого органа в том случае, если он уже создан.
Контрольные полномочия представительных органов
Закон № 131-ФЗ не предусматривает возможности включения одних органов местного самоуправления в структуру других. В этом случае они не смогли бы обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлять их самостоятельно. Следовательно, контрольный (контрольно-счетный) орган муниципального образования не может входить в структуру представительного или иного органа местного самоуправления.
В то же время отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не означает, что в соответствующем муниципальном образовании отсутствует возможность для создания системы внешнего финансового контроля. В соответствии с Законом № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения. Нормы Бюджетного кодекса (ст. 153) также предусматривают, что представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов. Согласно ч. 2 ст. 265 БК РФ контроль представительных органов муниципальных образований предусматривает их право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, а также на создание собственных контрольных органов (то есть контрольных органов в структуре представительных органов муниципальных образований).
Из сказанного следует, что как представительные органы муниципальных образований, так и их собственные контрольные органы также можно отнести к органам, осуществляющим определенные функции внешнего финансового контроля. Вместе с тем по своему статусу контрольные органы представительных органов отличаются от контрольных (контрольно-счетных) органов муниципальных образований. Они не являются самостоятельными органами местного самоуправления, обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а лишь входят в состав представительных органов муниципальных образований на правах их структурных подразделений. Такие органы не могут наделяться статусом юридического лица, а также обладать организационной и функциональной независимостью. При этом на них не распространяются положения Закона № 6-ФЗ. Данные структурные подразделения могут выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах собственных полномочий представительных органов муниципальных образований.
Кроме того, в малых городах, поселках и сельских поселениях, в которых отсутствуют финансовые и материально-технические возможности для содержания специализированных контрольных органов, функции по осуществлению финансового контроля могут быть возложены на одну из комиссий (комитетов) представительного органа муниципального образования. Указанные комиссии (комитеты) также не могут обладать статусом контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Нормы Закона № 6-ФЗ предусматривают, что представительные органы поселений вправе заключать с представительным органом соответствующего муниципального района соглашение о передаче контрольно-счетному органу района полномочий контрольно-счетного органа поселения. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений в бюджет района, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение данных соглашений. При этом для осуществления переданных таким образом полномочий органы местного самоуправления муниципального района имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа данного муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Закона № 131-ФЗ).
КСО как юрлицо
Итак, в настоящее время существуют следующие варианты организации в муниципальном образовании внешнего муниципального финансового контроля:
- создание контрольно-счетного органа муниципального образования;
- создание контрольного органа в структуре представительного органа муниципального образования;
- возложение функций по осуществлению финансового контроля на одну из комиссий (комитетов) представительного органа;
- заключение соглашения представительным органом поселения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Согласно ч. 2 ст. 41 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, наделяемые правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями. Они образуются исключительно для осуществления управленческих функций и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. В свою очередь Закон № 6-ФЗ устанавливает, что контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом его представительного органа может обладать правами юридического лица.
Необходимо учитывать, что органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетные органы, наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей. Во всех остальных случаях они действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, являющегося самостоятельным участником гражданских отношений. Наличие или отсутствие статуса юридического лица у органов местного самоуправления прямо не влияет на структуру этих органов, на объем и порядок реализации ими публичных полномочий, на возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.
Таким образом, наделение контрольно-счетного органа муниципального образования правами юридического лица не является обязательным. В то же время нельзя не отметить, что без наделения контрольно-счетного органа муниципального образования статусом юридического лица на практике будет достаточно сложно обеспечить его полную самостоятельность, а также организационную и функциональную независимость.
Проблема терминов
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается также на нормах Бюджетного кодекса. В то же время в нем не раскрываются такие понятия, как органы муниципального финансового контроля, контрольные органы муниципальных образований и собственные контрольные органы представительных органов муниципальных образований.
Кроме того, в разных статьях Бюджетного кодекса используется различная терминология, касающаяся органов муниципального финансового контроля. Так, в ст. 157 применяется понятие «органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципальных образований», в ст. 264.4 используется понятие «орган муниципального финансового контроля, сформированный на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса», а в ст. 270 используется понятие «контрольный орган муниципального образования». При этом в нормах Бюджетного кодекса не применяются понятия «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации» и «контрольно-счетный орган муниципального образования».
Согласно ч. 1 ст. 157 БК РФ органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципальных образований, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения к годовому отчету об их исполнении, проводят экспертизы проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ. Контрольные (контрольно-счетные) органы муниципальных образований также осуществляют полномочия в сфере муниципального финансового контроля, поэтому они могут относиться к органам муниципального финансового контроля, предусмотренным Бюджетным кодексом.
Вместе с тем необходимо учитывать, что в отличие от Бюджетного кодекса Закон № 6-ФЗ (п. 5 ч. 2 ст. 9) предусматривает, что контрольно-счетные органы муниципальных образований также осуществляют контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Кроме того, нормы ч. 2 ст. 264.4 БК РФ указывают на возможность проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета органом муниципального финансового контроля, сформированным не только представительным органом муниципального образования, но и на муниципальных выборах. В связи с этим полагаем, что отдельные нормы Бюджетного кодекса, определяющие порядок организации и осуществления муниципального контроля, статус органов внешнего финансового контроля, также нуждаются в согласовании с положениями Закона № 6-ФЗ.
В заключение отметим, что в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2012–2014 годах» говорится о необходимости завершить в 2011 году разработку поправок и внести в Бюджетный кодекс изменения по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Таким образом, описанные выше недостатки в правовом регулировании деятельности контрольно-счетных органов, а также в целом в вопросах государственного и муниципального финансового контроля в ближайшее время должны быть устранены.
