Версия для печати 2360 Материалы по теме
О планах работы Госдумы по изменению налогового и бюджетного законодательства в 2004 году рассказывает член бюджетного комитета Госдумы  Михаил ЗАДОРНОВ

задорный
— Какие наиболее важные законопроекты готовятся бюджетным комитетом в эту сессию?

— Для внесения бюджета на следующий финансовый год Дума должна до летних месяцев принять поправки в Налоговый кодекс с вступлением в силу в 2005 г. и те изменения в Бюджетном кодексе и статусе органов государственной власти, которые определят расходную часть бюджетов разных уровней. Поскольку каждый год меняется распределение налогов между уровнями бюджетов, то значение этого велико. Как правило, правительство затягивает внесение налоговых законопроектов и изменений в Бюджетный кодекс до мая, иногда до июня месяца. К сожалению, в последние годы в спешке принимались законы, которые потом осенью приходилось править.  Сейчас ситуация осложняется еще одним обстоятельством.  С одной стороны, правительство имеет в Думе большинство, которое благосклонно относится ко всем инициативам правительства и президента, но, с другой стороны, мы наблюдаем реорганизацию правительства. По моей оценке, для того чтобы ее провести в полном соответствии с президентским указом, потребуется как минимум полгода, и значительная часть работы кабинета министров сведется именно к выстраиванию деятельности правительства в рамках этой новой схемы. Напрашивается вывод: большая часть того, что сейчас правительство сможет внести в парламент, будет представлять собой законопроекты, подготовленные еще прежним правительством. 
— Сейчас активно обсуждается вопрос о снижении ставки ЕСН. Этот законопроект подвергается острой критике со стороны Пенсионного фонда, ряда федеральных агентств и служб, фонда обязательного медицинского страхования, и надо сказать, что их возражения были достаточно аргументированы. Они утверждают, что порядка 200 миллиардов рублей будут в первый год выпадающими доходами. С этим согласны представители Минфина и Минэкономразвития. На ваш взгляд, стоит ли принимать этот закон, когда еще не известен источник компенсации выпадающих доходов? 
— Этот разрыв будет учитываться в расчетах, и его будут  закрывать за счет федерального бюджета. Очевидно, что средства федерального бюджета будут страховать возможные потери внебюджетных фондов. Немаловажно сокращение расходов фондов соцстраха, медицинского страхования. Эта реформа в принципе может идти только в увязке с пересмотром как доходной, так и расходной части социальных фондов.  Ну а по сути, в предложениях правительства по единому социальному налогу изменяется шкала регрессии, вводится ставка в 26% для среднегодовых зарплат вплоть до 300 тысяч рублей, которая позволит эффективную ставку сделать на уровне 24,5%.  Не менее значимые изменения коснутся ставки налога на добавленную стоимость. Здесь ситуация более сложная, поскольку правительство так до конца и не обсудило схему ведения спецсчетов. Я думаю, что все-таки спецсчета будут вводиться, но, очевидно, никак не раньше, чем с 2006 года. И скорее всего, они будут вводиться не так, как сначала предлагало министерство по налогам и сборам, а в более мягком варианте, который позволит осуществлять маневр по этим спецсчетам. 
— Каким образом?
— Я не буду сейчас забегать вперед, это еще обсуждается. Но полагаю, что спецсчета вводиться будут, и эта мера правильная. Несмотря на все понятные издержки, они должны быть компенсированы снижением ставки налога и облегчением порядка возмещения НДС для экспортеров и исключением НДС с авансовых платежей. Эта схема необходима для реального движения средств при уплате и возмещении НДС. Пороги обсуждались — 13-15% в случае введения единой ставки. Конечно, это означает, что одновременно увеличивается налогообложение таких групп товаров, как продовольствие, зерно, детские товары, медикаменты, печатная продукция и так далее, но если уже мы меняем механизм администрирования НДС, то, с моей точки зрения, переход к единой ставке целесообразен. Это намного упростит администрирование. А повышение налога на 35% не будет столь значительным, хотя приведет к разовому повышению цен на определенные группы товаров. Рост цен должен быть компенсирован государством для определенных категорий населения, так же как и при изменении схемы единого социального налога. Что вызывает мои опасения — и та и другая мера должны быть очень хорошо рассчитаны и подготовлены. Лучше их внедрить позже, но подготовиться лучше. Тот факт, что руководители Минфина и Минэкономики, те, кто работали над этими законами, остались на своих местах, позволяет надеяться, что министерства не будут слишком загружены внутренними перетрясками и свои усилия сосредоточат на доведении до ума подробных расчетов и прогнозов последствий изменения этих двух налогов. 
— Какие еще из актуальных законопроектов находятся в повестке дня бюджетного комитета?
— В Думе прошлого созыва так и не были рассмотрены законопроекты по водному налогу и госпошлине, и не была завершена подготовка законопроекта по налогам на наследование и дарение. Эта работа, безусловно, будет продолжена. Точно так же, как и поправки в общую часть Налогового кодекса, связанные с 20 и 40 статьями, то есть с определением понятия «рыночной» цены. Они будут рассматриваться в эту сессию. И полагаю, что за исключением небольших поправок в уже действующие законы (это поправки в закон о едином сельхозналоге, изменения в режим налогообложения малого бизнеса), будет поднята планка поддержки малого бизнеса.  Второй блок вопросов, на котором я бы хотел остановиться, — это весь пакет изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, связанных с новыми законами об организации органов госвласти в регионах, а также новый закон о местном самоуправлении. Эти изменения, что называется, «не глядя», были приняты Думой в первом чтении в ноябре прошлого года. Но без окончательного их принятия по существу ни тот ни другой закон работать не будут, поскольку идет достаточно серьезное перераспределение полномочий. Не обеспечив финансовыми ресурсами эти полномочия, можно фактически поставить под удар и муниципальные, и региональные органы власти.  Здесь есть один вопрос, на который у меня нет пока ответа. Этот ответ могут дать только новое правительство и президент. Дело в том, что если мы распределим расходные полномочия между органами так, как было сделано в этих законах, то мы де-факто «спихнем» на нижние уровни значительную часть тех «нефинансируемых мандатов», которые сегодня законами установлены, но реально в последние годы не финансируются. Считаю, новый парламент и новое правительство должны пойти на отмену действия многих статей действующего законодательства, сделав тем самым невозможным судебное опротестование и иски, которые уже измеряются десятками миллиардов рублей. Но все мы понимаем, что мера эта крайне непопулярна по целому ряду признаков. Речь идет о десятках законов, и непонятно, решатся ли на это дело президент и правительство. Если этого не сделать, то, с моей точки зрения, мы просто спрячемся от проблем, и они сохранятся уже на уровне каждого региона, который должен уже будет сам определяться, какие нормы он приостанавливает, а какие сохраняет. Это поставит треть регионов, которые находятся в наиболее сложном положении, под серьезный удар и осложнит не только экономическую, но и политическую ситуацию на этих территориях. В течение месяца мы должны услышать от нового правительства, будет ли такой блок законов вноситься в парламент.  С чем еще могут быть связаны споры? С уточнением перечня налогов, закрепляемых за регионами и местным самоуправлением. Не секрет, что на региональном уровне согласно плану правительства остается всего два налога. Есть целый ряд предложений относительно того, чтобы транспортный и подоходный налоги сделать не муниципальными, а региональными, с тем чтобы сосредоточить значительную часть этих доходов на уровне регионов. А земельный налог, налог на имущество физлиц и налог на имущество предприятий оставить доходам муниципальных бюджетов. В чем здесь проблема? По таким расчетам перераспределение полномочий идет со стороны федерального бюджета в сторону регионов, то есть регионы вынуждены будут увеличить расходы. А движение налогов идет как раз в сторону местного самоуправления. Думаю, что определенная корректировка в пользу региональных бюджетов при обсуждении всего набора налогов обязательно произойдет.  Кроме того, нужно актуализировать расчеты, которые были сделаны при подготовке этого закона по данным за 2001 год. Надо просто посмотреть на ситуацию свежим взглядом, имея данные уже за прошлый год, в том числе по сбору налогов. Встает вопрос и об уточнении механизмов распределения средств внутри регионов между муниципалитетами, о сроках создания новых муниципальных образований. Не секрет, что их общее число увеличивается от трех до пяти раз в зависимости от территории, и это тоже требует достаточно серьезных финансовых затрат и кадровых ресурсов, которые непонятно откуда возьмутся на уровне муниципалитетов. 
— Первые отклики на последствия отмены налога с продаж носят негативный характер...
— Рассчитывать на то, что налог с продаж вернется, несерьезно.
— Если говорить о политической направленности, как вы считаете, в этом году будут ли приняты законопроекты, которые ознаменуют наступление на сверхдоходы сырьевых отраслей, о котором так много и долго говорят?
— Подготовлена схема ужесточения сбора налогов, которая согласована Минфином и Минэкономразвития. Она касается изменения шкалы налога на добычу природных ресурсов и экспортной пошлины при ценах, превышающих 25 долларов за баррель. То есть пока будет проведена корректировка действующей шкалы без какой-либо дифференциации НДПИ, без введения дополнительных налогов. Эти предложения, которые вполне могут быть приняты Думой, будут стоить нефтяникам при сегодняшнем уровне цен от 2 до 2,5 миллиарда долларов дополнительных налоговых платежей. И скорее всего, это может быть внесено и принято во время весенней сессии, но начнет действовать только с 2005 года.  Ничего другого в этой сфере, я думаю, происходить не будет, и это как раз хорошо. Любое кардинальное изменение выработанных за последние пять лет механизмов налогообложения нефтяной и газовой промышленности ничего кроме вреда не принесет. В этом году и без того возрастет реальный уровень платежей нефтяных компании по налогу на прибыль. Не секрет, что многие из них платили еще год назад налог на прибыль по реальной эффективной ставке 5—11% при общей ставке 24% (даже с региональной льготой ставка должна была быть не менее 20%). Сейчас, после отмены так называемых внутренних офшоров, после отмены льгот по инвалидам, после закрытия еще целого ряда налоговых лазеек, можно повысить эффективный уровень платежей налога на прибыль. А значит, уровень платежей нефтяников возрастет даже без изменения налогового законодательства.
— А это будет связано с кадровыми изменениями? Есть мнение, что для того чтобы успешно, эффективно получать налоги на прибыль, необходимо сначала сделать кадровые замены в руководстве естественных монополий. Или это не столь важно?
— Не думаю, что кадровые замены в естественных монополиях могут изменить сложившуюся  ситуацию. Газпром и так в этом  году заплатит на миллиард долларов больше, чем в прошлом. Во-первых, Газпромом по итогам  прошлого года достигнуты более высокие финансовые и производственные показатели, и, во-вторых — повышена ставка НДПИ на газ, и перевод в экспортную пошлину акциза делает эти платежи 100% собираемыми. Если говорить об остальных госмонополиях, то какие бы люди на них ни были, все равно платежи государству будут идти примерно в тех же объемах. 
— Будут ли в будущем году рассматриваться какие-нибудь пакеты законов, связанные с предстоящим вступлением в ВТО или присоединением к энергетической хартии?
— Предпочел бы подождать объявления программы нового правительства. Ему потребуется какое-то время на внутреннюю реорганизацию, и если говорить о дальнейших его шагах, то мы должны увидеть и услышать приоритеты нового кабинета. Потому что одно дело — риторика, другое — конкретные действия. 
— Получилось так, что последние четыре года парламентское большинство было на стороне правительства. Теперь Дума и вовсе может превратиться в правительственную машину для голосования? 
— Неправда, если мы посмотрим итоги работы прошлого парламента, то увидим, что расклад по принятым законопроектам примерно такой: более половины вносилось депутатами, 13% — президентом, примерно 20% — правительством, и менее 5% принятых законов — это высшие суды, Совет Федерации, законодательные собрания регионов. То есть по существу 50% подписанных законов в Думе, которая в последние два года работала под сильным влиянием Кремля, все-таки вносились депутатами. Надеюсь, так будет продолжаться и сейчас, поскольку, во-первых, процесс согласования внутри правительства никогда не был простым. Не упростится он и сейчас. Поэтому многие инициативы будут вноситься депутатами в контакте с одним из ключевых ведомств или с одним из высших судов. Во-вторых, есть инициативы, которые рождаются жизнью. Мы принимаем законы, связанные с налогообложением банковских вкладов, жилищных кооперативов, то есть по вопросам, с которыми еженедельно люди к нам приходят на прием. Иногда это достаточно мелкий вопрос, чтобы его проводить по всем правительственным кабинетам по согласованию. Поэтому не сомневаюсь, что инициатив будет достаточно много.  Иногда же парламент будет играть определенную роль именно в дискуссиях внутри правительства. Просто принятие принципиальных политических решений, безусловно, сместилось из Госдумы даже не в правительство, а на Старую площадь.
— Как можно судить по первым заседаниям, структура бюджетного комитета немного изменилась?
— Вообще не изменилась, те же самые шесть подкомитетов. Единственное, что в прошлом созыве у нас была комиссия по госдолгу.  Я думаю, ее надо создать и в этом составе парламента, это было бы правильным. Слилось, может быть, два подкомитета, а все остальное осталось, как и было.
— А комиссия по аудиту ЦБ сохранилась, работает?
— Она работает, мы сейчас завершаем рассмотрение отчета за 2002 год, провели несколько заседаний этой рабочей группы и выносим на заседание Думы постановление по отчету ЦБ за 2002 год. Мы заслушивали уже ЦБ по денежной политике текущего года, и эту работу будем продолжать.
— И что сказали представители ЦБ по денежно-кредитной политике Банка России? Какими будут ее ориентиры в 2004 году?
— Мы обратили внимание, что ЦБ может уже за один квартал достичь тех ориентиров по денежно-кредитной политике и платежному балансу, которые ставились на год. И этот документ нуждается в корректировке. Позиция представителей Центрального банка пока такова, что он к этому вопросу вернется. По их ощущениям и наблюдениям, те средства, которые пришли на финансовые рынки в конце прошлого года, не пошли в экономику, они лежат на корсчетах российских банков в ЦБ и на депозитах в ЦБ в размере около 10 млрд. долл. И куда пойдут эти средства, до конца пока неясно. Поэтому ЦБ пока занимает достаточно осторожную позицию с точки зрения корректировки своих ориентиров на 2004 год.  

Беседовал Айдар КОЖАХМЕТОВ
Журнал «Бюджет» №5 май 2004 г.

Поделиться