Версия для печати 2711 Материалы по теме
Подчас в одной региональной проблеме отражается процесс федерального масштаба. Ликвидация последствий стихийных бедствий — как раз тот случай, когда из федерального центра должна поступать своевременная и полноценная помощь. На деле же далеко не всегда бывает так, что после проведения спасательных операций федеральные власти помогают восстановить разрушенное стихией.      Как получается, что регионы и муниципалитеты остаются один на один со своей бедой? Почему предусмотренное законом финансирование восстановительных работ осуществляется с задержкой и не в полном объеме? Какие бреши в федеральном законодательстве вскрыла чрезвычайная ситуация?

наводнение
Постигшее Ставропольский край наводнение показало всю мощь водной стихии. В зоне затопления оказались 8 городов и 82 сельских населенных пункта. Стихия унесла жизни 58 человек, более 1,5 тыс. человек были госпитализированы. В зоне подтопления оказалось более 15 тыс. жилых домов, более 3 тыс. человек лишились жилья. Вода сметала на своем пути дороги, мосты. Были разрушены средства коммуникации и большой участок железной дороги. Затопленными оказались некоторые промышленные предприятия. Общий материальный ущерб составил 3,7 млрд. руб.
В первые часы наводнения была создана специальная правительственная комиссия, протоколом заседания которой оформлялось финансирование всех расходов. Были срочно внесены изменения в закон о краевом бюджете: на 300 млн. руб. был увеличен резервный фонд правительства края. Одновременно было приостановлено финансирование отдельных статей расходов низкой социальной значимости. Высвобожденные средства вместе с материальными ресурсами резервных фондов Управления Ставропольского края по делам ГО и ЧС и Министерства жилищно-коммунального хозяйства были направлены «на стихию» в первые же часы.
Условно мероприятия по ликвидации последствий стихии можно разделить на четыре блока: расселение и обустройство граждан, потерявших жилье и имущество; санитарно-эпидемиологические мероприятия; выплата компенсаций и материальной помощи пострадавшим; уборка ила и восстановление объектов инфраструктуры.
Как ни парадоксально, самые значительные затруднения были вызваны даже не дефицитом финансовых ресурсов, а отсутствием в России нормативно-правовой базы, регулирующей финансирование восстановительных работ и мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий, а также порядка оказания финансовой помощи регионам и отдельным гражданам. Приведу несколько примеров.
Краевому правительству пришлось срочно заполнять «юридическую брешь» — разрабатывать и принимать документы, благодаря которым мы смогли выплатить пострадавшим единовременную материальную помощь, государственную помощь за частично или полностью утраченное имущество, выдавать безвозмездные субсидии на приобретение или строительство жилья. Но многие вопросы мы в пределах своей компетенции решить не могли, а в федеральном законодательстве ответов на них до сих пор нет.
Например, обязательно ли наличие у гражданина регистрации на территории пострадавшего населенного пункта для получения им государственной помощи? В зоне бедствия оказались люди, не имеющие прописки на данной территории. Но разве можно было оставить их без элементарной помощи — продуктами и теплыми вещами?
Пришлось «поломать головы» и над порядком оказания государственной помощи за частично или полностью утраченное имущество. В федеральном законодательстве нет определения понятия «имущество гражданина». Включает ли оно земельные и дачные участки вместе с постройками? Какой должна быть степень утраты имущества, чтобы считать ее полной или частичной? Поскольку государственная помощь рассчитывается на семью, зависит ли размер помощи от числа ее членов? И как поступать в случае, если люди живут в гражданском браке? Отсутствует также понятие «пострадавший от стихийного бедствия», поэтому определить, кто именно попадает в эту категорию и имеет право на получение помощи от государства, весьма проблематично.
Сейчас в наших судах рассматривается множество исков по безвозмездным субсидиям, предоставляемым гражданам, лишившимся жилья или части его. Дело в том, что при составлении списков для выделения субсидий мы руководствовались приказом Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Согласно этому документу, размер субсидии определяется с учетом социальной нормы общей площади жилья в зависимости от числа членов семьи. Так как в приказе не оговорено, что размер субсидии определяется данными на момент произошедшего стихийного бедствия, граждане начали активно изменять свое семейное положение. Ведь два «холостых» человека получат субсидию в большем размере, нежели семейная пара. 
А вот еще одна ситуация. Разрушен дом, в котором проживала семья из пяти человек — двое взрослых и трое детей. Составляем акт об ущербе на двоих, так как по инструкции прописывать детей не положено — они не имеют паспорта. Что же, оставлять детей без жилья? И это лишь несколько примеров.
То, что краевой бюджет не в состоянии полностью взять на себя расходы, связанные со стихией, стало ясно сразу. Постановлением правительства РФ от 1 июля 2002 г. «О первоочередных мерах по ликвидации паводка, произошедшего в июне 2002 года на территории Южного федерального округа» определены следующие виды помощи пострадавшим: единовременная материальная помощь (по 2000 руб. на человека), государственная помощь за частично или полностью утраченное имущество, безвозмездные субсидии гражданам, лишившимся жилья или части его. Из резервного фонда правительства РФ Ставропольскому краю было выделено 240 млн. руб. Из них 80 млн. руб. — на оказание единовременной материальной помощи пострадавшим и 160 млн. руб. — на оказание государственной помощи в связи с утратой имущества.
В июле 2002 г. Минфин России предоставил Ставропольскому краю три ссуды из федерального бюджета на общую сумму 450 млн. руб. Эти средства мы сразу же «бросили на стихию»: оказание помощи пострадавшим, очистку затопленных территорий, аварийно-спасательные работы на объектах коммунального и социального назначения, а также на начало строительства жилых домов для пострадавших. Поскольку до наступления холодов оставалось не так уж много времени, необходимы были, кроме того, средства на восстановление, строительство и приобретение жилья для пострадавших. В краевом бюджете денег на эти цели не было, а из федерального бюджета они должны были поступить лишь в конце ноября. Поэтому в конце августа краевое правительство взяло еще две бюджетные ссуды на общую сумму 720 млн. руб., которые были зачтены краевому бюджету в конце ноября прошлого года по принятии соответствующего федерального решения.
Постановлением правительства РФ от 01.07.02 г. №492 было определено, что средства федерального бюджета, выделенные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, пострадавших от паводка, в виде бюджетных ссуд подлежат последующему возмещению за счет средств федерального бюджета, предусмотренных яравительством РФ на осуществление первоочередных аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных и других работ по ликвидации последствий стихийного бедствия.
На 1 января 2003 г. край получил на ликвидацию последствий стихии из федерального бюджета 2095 млн. руб., из них 1170 млн. руб. в виде ссуд. На 1 июля текущего года в федеральный бюджет возвращено 870 млн. руб., а 300 млн. руб. — это долг края, который необходимо вернуть к 1 ноября текущего года.
Федеральное правительство приняло решение о выделении средств из резервного фонда правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Согласно действующим правилам, средства из вышеуказанного фонда выделяются субъектам для частичного покрытия расходов на финансирование отдельных мероприятий.
Правительство России принимает решения о списании ссуд, выданных пострадавшим от стихии субъектам, при предъявлении документов, подтверждающих выполнение строительно-восстановительных работ. Мы подготовили обосновывающие документы на общую сумму 1818 млн. руб. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий рассмотрело их и предоставило в Минфин России для дальнейшей экспертизы документы уже на сумму 844,8 млн. руб. После их рассмотрения Минфином РФ Ставропольскому краю было решено выделить лишь 357,8 млн. руб. По окончании проверки (в конце марта) Минфином России принято решение о выделении краю еще 205,1 млн. руб. Однако до сих пор средства в наш бюджет не поступили. Предварительный анализ показал: из 562,9 млн. руб., которые будут выделены краю, 339,4 млн. руб. должны быть направлены на объекты, принятые к финансированию из федерального бюджета, но не получившие средства в полном объеме. 78,5 млн. руб. должны быть направлены на восстановление пострадавших объектов, средства на которые еще не выделялись. Часть объектов, вошедших в пообъектное распределение федеральных средств, была профинансирована в объеме 145 млн. руб. за счет средств бюджетных ссуд. Поэтому из общего объема средств, которые будут выделены краю из федерального бюджета, 145 млн. руб. могут быть направлены на частичное погашение этих бюджетных ссуд. Вот именно эти средства и будут зачтены краевому бюджету. В настоящее время управлением федерального казначейства по Ставропольскому краю ведется проверка документов, подтверждающих выполнение объемов работ по каждому объекту. На 1 июля в бюджет края было возвращено только 75,2 млн. руб.
Обобщая сказанное, хочу обратить внимание на то, что из-за несовершенства механизма оказания помощи субъектам РФ в чрезвычайных обстоятельствах бюджет Ставропольского края испытал значительную финансовую нагрузку. К оформлению документов, подтверждающих выполнение работ, предъявлялись строжайшие требования, причем ужесточались они на каждом этапе экспертизы. А ведь оформлять акты выполнения работ приходилось в условиях чрезвычайной спешки и при отсутствии нормативных актов, регламентирующих требования к оформлению подобных документов.
Сейчас мы ведем работу над пролонгацией возникших долговых обязательств, так как штрафные санкции, которые могут быть применены, лягут на краевой бюджет непомерной ношей.
Теперь, когда прошло более года с того страшного дня, ворвавшегося в историю нашего края как день стихийного бедствия, еще с большей силой высветились не только социальные проблемы, перед лицом которых оказалось правительство края, но и несовершенство, а точнее отсутствие нормативно-правовых актов, по которым должна действовать исполнительная власть разных уровней в экстренных ситуациях.
Существующая практика выделения субъекту из федерального бюджета средств на проведение первоочередных аварийно-спасательных и восстановительных работ в виде бюджетных ссуд не оправдывает себя. Как показывает наш горький опыт, произвести зачет ссуд очень проблематично при существующей сложной процедуре экспертизы обосновывающих документов. В принципе позиция федеральных властей понятна: такая процедура введена для того, чтобы исключить возможность приписок и списаний средств местными властями. Но, с другой стороны, необходимо учитывать, что большинство работ по ликвидации стихии проводились спешно и в условиях чрезвычайных, а также при отсутствии нормативных актов, регламентирующих требования к оформлению подобных документов. Все это приводит к тому, что произвести зачет ссуд за счет средств федерального бюджета, предусмотренных правительством РФ на осуществление работ по ликвидации стихии, в полном объеме невозможно. И субъект вынужден изыскивать дополнительные внутренние резервы для их погашения. А когда их нет? Все это может ввергнуть субъект в очень глубокую долговую яму.
В российском законодательстве нет ни одного четко прописанного механизма: кем и как должны финансироваться работы по ликвидации последствий стихии; какова конкретная мера участия Федерации, субъекта, муниципалитета, хозяйствующих субъектов; каков порядок определения объемов и выплат материальной помощи пострадавшим и т.д.
Для того чтобы подобные ситуации не возникали, необходимо прежде всего навести порядок в законодательстве, рассмотреть возможность и определить порядок оказания экстренной помощи пострадавшим субъектам не в виде возвратных ссуд, а из средств резервного фонда правительства РФ.
Что касается ответственности, то, мне кажется, она должна распределяться между соответствующими административными органами государственной власти, начиная с федерального центра и заканчивая местными администрациями и структурой МЧС. Мера ответственности органов власти должна быть более четко определена и ужесточена. Также необходим достаточный финансовый резерв в бюджетах всех уровней.
Актуален для всей России и вопрос создания эффективной системы предупредительных мер на случай возникновения стихийных бедствий, включающей систему информирования населения. Ведь неподготовленность местных жителей и администраций к подобным ситуациям значительно усугубляет последствия. Я не буду затрагивать целый пласт проблем, которые возникали в нашем крае.
Почему жители пострадавших районов не были предупреждены о надвигающейся стихии — в то время, как некоторые руководители местных администраций успели вывезти свое имущество? Далеко не все местные администрации смогли справиться с элементарной для них проблемой — оперативной подготовкой списков пострадавших для определения объема необходимой помощи. На некоторых территориях края по данным нехозяйственных книг невозможно было выяснить даже численный состав семей. А ведь в этих книгах должны отражаться сведения о численности населения, наличии у него земель, скота, жилых домов и другого имущества.
 Возникали трудности и с самими пострадавшими, которые по несколько раз меняли свои пожелания: то они хотели получить жилье в одном населенном пункте, то в другом, а то и вовсе хотели возместить потерю жилья в денежном выражении и т.д.
Есть еще одна сторона проблемы. Во время наводнения было разрушено много объектов, находящихся в муниципальной собственности. Но на восстановление некоторых из них требуются средства, сопоставимые с годовым бюджетом данного муниципального образования. Многие главы говорили мне о том, что с радостью передали бы эти объекты обратно в государственную собственность, так как выделить на их восстановление средства из собственных бюджетов не смогут. А помощи от государства нет. Глава одного города-донора как-то сказал: «Муниципалитеты и их жители не отделены от государства и, оказавшись в беде, вправе считать себя гражданами России и надеяться на ее заботу».

Журнал «Бюджет» №3 март 2004 г.

Поделиться