На сайте bujet.ru есть библиотека статей по теме стратегий муниципальных образований. Ознакомиться с ней можно здесь.
Между тем в нашей стране сегодня наблюдается размытость приоритетов, отсутствие механизма концентрации ресурсов на решении среднесрочных и долгосрочных задач, обособленность субъектов экономики при достижении своих целей. Закон «О государственном стратегическом планировании» направлен на то, чтобы решить эти проблемы. О его сущности и возможностях рассказал Виталий Владимирович ДЕМЕНТЬЕВ, научный сотрудник Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), один из разработчиков законопроекта.
— Виталий Владимирович, каковы основные проблемы социально-экономического планирования на сегодняшний день?
— Эти проблемы освещены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В частности, у нас не регламентирован механизм увязки стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Процедурно не выстроена цепочка «прогнозирование — программно-целевое планирование — контроль исполнения». Нет завершенной системы государственного стратегического планирования ни по вертикали (федеральный уровень — федеральные округа — региональный уровень — муниципальный уровень), ни по горизонтали (межведомственное и межотраслевое взаимодействие).
Структура и динамика бюджетных расходов плохо увязаны с целями государственной политики. Отсутствует оценка совокупности инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики. Документы государственного стратегического планирования не увязаны и не синхронизированы между собой ни по целям и срокам их реализации, ни по уровням государственной власти. Механизмы среднесрочного и долгосрочного планирования бюджетных инвестиций за пределами трехлетнего бюджетного цикла нормативными правовыми актами не урегулированы. Как результат, сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, что является следствием краткосрочного характера планирования бюджета.
— Расскажите о сущности законопроекта «О государственном стратегическом планировании».
— Для ясности необходимо дать определение системы государственного стратегического планирования. Юридически такого термина пока не существует. Собственно, в законопроекте и происходит его официальное закрепление. Система государственного стратегического планирования — это совокупность:
- взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности;
- элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;
- участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.
Должна быть создана единая система правоотношений в рамках этого процесса. Необходимо четко определить участников и распределить их полномочия. Обязательна увязка принимаемых в процессе государственного стратегического планирования решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. Стратегические плановые документы должны быть согласованы по целям на федеральном уровне, а также на уровнях регионов и округов. Необходимо осуществлять синхронизацию документов по времени — на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Элементы системы стратегического планирования подразделяются на три больших блока: прогнозирование, программно-целевое планирование и стратегический контроль. Первый блок включает в себя разработку научно-обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития страны с учетом задач национальной безопасности, а также определение его параметров. Второй блок — это определение целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности, формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение данных целей и приоритетов. Третий блок — мониторинг социально-экономического развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности, контроль за реализацией решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования, а также достижения стратегических целей с учетом эффективности использования государственных средств. Законопроект писался в тесном взаимодействии со Счетной палатой РФ, которая внесла предложение законодательно закрепить такой инструмент, как стратегический аудит.
Система планирования базируется на следующих принципах:
- единства и целостности;
- внутренней сбалансированности;
- результативности и эффективности функционирования;
- самостоятельности выбора путей решения задач;
- ответственности участников процесса;
- прозрачности;
- достоверности и реалистичности;
- финансовой обеспеченности;
- взаимного соответствия по срокам, ресурсам и ожидаемым результатам с бюджетной политикой;
- соответствия показателей целям;
- разграничения предметов ведения и полномочий;
- взаимосвязи стратегического планирования в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.
Необходимы базовые принципы измеримости и оценки показателей. Они не должны быть автономными. Подробнее хочу остановиться на принципе финансовой обеспеченности. Если мы оценим все финансовые обязательства, которые возникают в обещаниях разных представителей власти — мэра, губернатора, президента, то у нас в рамках одного бюджетного года не хватит и нескольких бюджетов. К социально-экономическому развитию следует подходить более прагматично, планировать расходы, объективно оценивать ситуацию. При разработке и утверждении документов, предусматривающих осуществление расходов, должны быть определены источники их финансирования.
— Кто должен принимать участие в процессе государственного стратегического планирования? Каковы полномочия участников?
— Основными участниками процесса государственного стратегического планирования являются Президент России, Правительство Российской Федерации, Совет безопасности, Счетная палата. Президент формулирует основные приоритеты. Правительство — утверждает документы стратегического планирования и обеспечивает их реализацию. Совет безопасности проводит экспертизу документов государственного стратегического планирования в части соответствия их положений стратегическим приоритетам обеспечения национальной безопасности. Счетная палата оценивает эффективность расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития государства.
В процессе также принимают участие Минэкономразвития, Минфин, Минрегион России и другие федеральные органы исполнительной власти. Минэкономразвития разрабатывает документы стратегического планирования и социально-экономического развития, Минфин — стратегические документы в части бюджетного планирования, Минрегион — документы о территориальном планировании. Федеральные органы участвуют в разработке этих документов, органы государственной власти субъектов Федерации соответственно разрабатывают то же самое, только на региональном уровне. Таким образом, в планировании выстраивается вертикаль.
Основными документами государственного стратегического планирования федерального уровня являются:
- стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий;
- государственные программы РФ;
- научно-технологический прогноз на долгосрочный период;
- прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период;
- стратегия национальной безопасности;
- концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ (КДР);
- долгосрочная бюджетная стратегия;
- долгосрочные отраслевые документы (стратегии);
- схемы территориального планирования;
- госпрограммы;
- основные направления деятельности правительства;
- прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период;
- доклад о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм;
- доклад о результатах основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти.
— Какова текущая ситуация с законопроектом «О государственном стратегическом планировании»?
— Законопроект начали разрабатывать в 2007 году, но до 2011 года он фактически «пылился», «увяз» в многочисленных обсуждениях. В декабре 2011 года он был внесен в Правительство РФ. В январе-феврале 2012 года рассматривался в Аппарате Правительства РФ. В марте правительство поручило доработать его с учетом предложений аппарата Совета безопасности в части, касающейся взаимоувязки документов стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также разграничения полномочий, функций и задач участников стратегического планирования.
Кроме этого в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» законопроект доработан с учетом положений, предусматривающих координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. Согласно указу сроки внесения законопроекта в Правительство РФ и Государственную думу определены 1 сентября и 1 ноября 2012 года соответственно. В настоящее время законопроект согласован с аппаратом Совета безопасности, проходит согласование с Минфином и Минрегионом России.
— И что будет происходить дальше?
— В Послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2012−2014 годах» определены основные приоритеты деятельности Правительства РФ в сфере программно-целевого планирования бюджетных ассигнований на 2012 год, в том числе предусматривается:
- утверждение долгосрочного экономического прогноза, КДР и увязанной с ней бюджетной стратегии;
- организация программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утверждение основных государственных программ РФ;
- утверждение и начало реализации Концепции создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами (электронный бюджет).
В течение бюджетных циклов 2012 и 2013 годов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением их числа. В целях анализа ресурсного обеспечения государственных программ в 2011 году было сформировано аналитическое распределение ассигнований федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов. При этом финансовое обеспечение госпрограмм на период после 2014 года рассчитано исходя из рабочей версии сценарных условий долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года.
Для полноценного перехода к программно-ориентированному формату федерального бюджета необходимо завершить в установленном порядке разработку государственных программ, долгосрочного прогноза социально-экономического развития, бюджетной стратегии, а также актуализировать в соответствии с показателями перечисленных документов стратегического планирования Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Необходимо уточнить процедуры формирования федерального бюджета на основе программно-целевых принципов планирования, в том числе предусмотреть реализацию следующих мероприятий:
- скорректировать порядок формирования реестра расходных обязательств главного распорядителя средств федерального бюджета в целях группирования расходных обязательств в привязке к целям и задачам госпрограмм;
- Минфину и Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти принять меры по совершенствованию нормативной правовой базы, необходимой для среднесрочного и долгосрочного планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета;
- ввести в процедуру формирования проекта федерального бюджета мероприятия по корректировке госпрограмм в соответствии с изменениями в реестре расходных обязательств и рассмотрению разногласий по финансовому обеспечению госпрограмм на Бюджетной комиссии.
— Каково на сегодняшний день положение в стратегическом планировании на региональном уровне?
— На региональном уровне рядом субъектов разработаны и приняты нормативные правовые акты, направленные на формирование системы стратегического планирования. В частности, в Алтайском, Пермском, Приморском краях, Амурской, Астраханской, Вологодской, Ленинградской, Нижегородской областях, Республике Дагестан, Ямало-Ненецком автономном округе.
Отдельно следует отметить Амурскую область, в которой распоряжением правительства от 19 мая 2010 г. №
В Алтайском крае распоряжением администрации от 10 мая 2011 г. №
Основная цель нормативных правовых актов субъектов РФ в области стратегического планирования — установление правовых и организационных основ стратегического планирования социально-экономического развития региона, определение состава документов, порядка осуществления процедуры разработки, рассмотрения, утверждения, контроля их реализации, а также полномочия участников процесса.
Вышеуказанные региональные законы о стратегическом планировании имеют схожую структуру и содержат следующие положения:
- предмет правового регулирования;
- основные понятия;
- состав участников процесса стратегического планирования;
- полномочия органов государственной власти в сфере стратегического планирования;
- состав документов стратегического планирования;
- реестр документов стратегического планирования социально-экономического развития;
- стратегию социально-экономического развития на долгосрочный период;
- схему территориального планирования;
- отраслевые стратегии;
- прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды;
- программу социально-экономического развития на среднесрочный период;
- государственные программы субъекта Российской Федерации (долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы);
- доклады (губернатора, о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти, о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления);
- годовой отчет о результатах и ходе выполнения программы социально-экономического развития на среднесрочный период;
- общественное обсуждение документов стратегического планирования социально-экономического развития;
- документы стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований;
- комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования;
- соглашения между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта и органами местного самоуправления муниципальных образований о взаимодействии в области планирования социально-экономического развития;
- стратегический контроль.
Таким образом, в ближайшее время с принятием Закона «О государственном стратегическом планировании» потребуется введение на региональном и муниципальном уровнях нормативных правовых актов, направленных на формирование системы стратегического планирования.
