Стратегии без ресурсов не бывает

Разработка бюджетной стратегии и возможности осуществления бюджетного маневра — такой была тема свободной дискуссии, организованной Институтом реформирования общественных финансов (ИРОФ). Обмен мнениями состоялся в рамках IX Августовских чтений, совпавших с десятилетним юбилеем института.

Тон дискуссии задал директор Института реформирования общественных финансов доктор экономических наук В. В. Климанов. Вначале он сказал несколько слов о работе, проделанной им и его коллегами за прошедшие десять лет. ИРОФ, по словам его директора, сочетает в себе качества исследовательского центра и консалтинговой компании, услугами которой за это время воспользовались более 30 регионов. Кроме того, за прошедшие десять лет был издан ряд сборников научных статей, организованы различные конференции и семинары. В 2004 году, когда прошли первые Августовские чтения, было не вполне ясно, какие реформы ожидают сферу общественных финансов. Сегодня же экспертами и управленцами уже накоплен значительный опыт.

Кризис 2008–2009 годов показал, что ресурсы государства не безграничны и не будут расти постоянно. Однако проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», по оценке Климанова, не предусматривает механизма взаимодействия между стратегией и бюджетным планированием. Поэтому возникла идея государственных программ как детализации целей развития. Что касается значения слова «маневр» (если исключить военный аспект), то оно следующее: это действие, прием с целью обмануть, перехитрить кого-либо. Термин «бюджетный маневр» впервые появился в докладе экспертов, разрабатывавших «Стратегию-2020», и под ним подразумевалась частичная смена приоритетов расходной политики (без наращивания общего объема расходов). Есть ли возможность реализовать стратегические планы? Следует ли пересматривать стратегические ориентиры при недостатке финансовых средств и вообще как определять приоритетность расходов? Какие бюджетные риски и бюджетные ограничения необходимо включать в документы стратегического планирования? На эти и другие вопросы было предложено ответить собравшимся.

Кому нужна стратегия

О проекте закона «О государственном стратегическом планировании» участников чтений подробно проинформировал научный сотрудник Высшей школы экономики В. В. Дементьев. По его мнению, подкрепленному статистикой, система стратегического планирования в XX веке помогла ряду стран качественно изменить социально-экономическую ситуацию. В пример он привел США 30–40-х годов, Германию, Францию и Италию в 50–60-е, Южную Корею в 70–80-е, Китай в 80–90-е годы XX века. Указанный закон был необходим по причине размытости целей и приоритетов развития, отсутствия механизма концентрации ресурсов для решения среднесрочных и долгосрочных задач. Проект прошел экспертизу в Минюсте России и должен быть внесен в Госдуму 1 октября 2012 года.

Заместитель министра экономического развития Калужской области В. А. Еремеев поднял вопрос о связи региональных стратегий с соответствующими схемами территориального планирования. На его взгляд, это равнозначные документы, которые должны разрабатываться и корректироваться совместно. Говоря о стратегиях социально-экономического развития федеральных округов, он выразил сомнение в их целесообразности, поскольку согласно российскому законодательству округа не являются субъектами управления и не имеют своих бюджетов. У федерального округа в настоящих условиях нет собственных ресурсов для выполнения каких-либо обязательств, он лишь инстанция по согласованию интересов субъектов РФ, которые входят в его состав, сделал вывод замминистра.

Генеральный директор ЗАО «Агентство по прогнозированию балансов в электроэнергетике» И. С. Кожуховский заявил, что с целью оптимизации процесса следует законодательно запретить появление лишних документов, посвященных стратегическому планированию. Есть опасность, сказал он, что бюджетное стратегирование будет преобладать над социально-экономическим, а это вредно для страны. Нынешний трехлетний бюджет, как полагает Кожуховский, практически неэффективен, так как экономика реально функционирует в условиях годовых бюджетных обязательств, и тарифы естественных монополий меняются каждый год, а их стоило бы оставлять неизменными в течение трех, а еще лучше 5–7 лет. В результате компании не имеют возможности строить долгосрочные планы, в частности инвестиционные.

Разные точки зрения были высказаны по вопросу о необходимости для муниципальных образований иметь свои стратегии социально-экономического развития. Эту тему первым поднял заместитель главы администрации Мытищинского муниципального района Московской области В. В. Кветкин. Отвечая ему, Дементьев сказал, что не каждому муниципалитету в действительности нужна стратегия, так как не у каждого есть ресурсы для ее реализации. Вице-мэр Орска (Оренбургская область) Е. А. Свиненкова констатировала, что в условиях государственной политики централизации доходов трудно говорить о самостоятельной муниципальной стратегии. Она не против планирования «сверху вниз», но просила бы федеральные органы власти не наказывать муниципалитеты за то, что им не хватает бюджетных денег для реализации закрепленных за ними полномочий.

Чего не хватает

В адрес законопроекта, представленного участникам чтений, прозвучали и слова критики. Инспектор Департамента контроля и анализа эффективности межбюджетных отношений Счетной палаты РФ С. А. Терехина высказала мнение, что будущий федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» лишь определяет механизм взаимодействия между различными органами власти, в то время как следовало бы указать в нем и основные долгосрочные цели планирования. Руководитель управления финансового контроля департамента финансов Самары Д. А. Яковенко поддержал своего коллегу из Калужской области по вопросу о стратегиях развития федеральных округов. Такое стратегирование, по его убеждению, может вылиться в очередное давление на регионы. Чтобы этого не произошло, Яковенко призвал законодательно отстранить от планирования те властные структуры, у которых нет бюджетов.

Заместитель главы Калуги И. А. Евдокимова согласилась с тем, что финансисты должны рассматривать бюджет как инструмент, подчиненный стратегии. В связи с этим она предложила воспринимать бюджетный процесс шире, чем составление очередного бюджета. Проблема, по ее мнению, каждый раз заключается в том, как соотнести бюджетные обязательства с вновь принимаемыми законами. Ни для кого не секрет, что в текущем году субъекты РФ и муниципалитеты взяли на себя много расходных обязательств, связанных с социальной сферой, однако их доходная база оставляет желать лучшего.

Другие выступающие отмечали, что органы власти субъектов РФ не всегда в достаточной степени информированы о ситуации на их территориях, а некоторые руководители слабо разбираются в программно-целевом планировании. Вместе с тем региональный аспект стратегического планирования слабо отражен в проекте федерального закона. Представители науки указали на необходимость при планировании долгосрочной стратегии развития государства ясно определить угрозы и проблемы, перед которыми стоит страна, смелее использовать лучший зарубежный опыт.

Подводя итоги чтений, В. В. Климанов выразил некоторое сожаление по поводу того, что обсуждалась преимущественно стратегия, а тема бюджетного маневра не особенно увлекла присутствующих. Впрочем, последнее скорее всего связано с тем, что и для властей всех уровней, и для экспертов здесь не все ясно. Широкая общественная дискуссия, видимо, еще впереди. Директор ИРОФ надеется на то, что голоса российских ученых и финансистов из регионов и муниципалитетов страны все-таки будут услышаны теми, кто принимает политические решения.