Версия для печати 7041 Материалы по теме
Масштабный характер нарушений финансовой дисциплины, связанный с нецелевым использованием государственных бюджетных средств, «перекачка» государственных средств в частные структуры, прямые хищения государственных средств и государственной собственности — все это реалии экономики нашей страны на протяжении последних 15 лет.
Одной из причин перечисленных массовых нарушений и злоупотреблений в сфере экономики является недостаточно действенный контроль в процессе исполнения бюджета за перераспределением финансовых ресурсов, а также использованием государственной собственности.
Органы государственной власти, осуществляющие финансовый контроль, за последние 15—20 лет претерпели значительные изменения. Одни контрольные органы (например, Комитет народного контроля) прекратили свое существование, другие (Главное контрольное управление президента РФ, КРУ Минфина России) подверглись значительным структурным изменениям, третьи (Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) были вновь образованы.
Произошедшие структурные преобразования не могли не отразиться на состоянии финансового контроля в целом по стране.
Наиболее тяжелый период в деятельности органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, пришелся на 1990—1994 годы. Контрольным органам, осуществлявшим в тот период финансовый контроль, сложно было справляться с объемом работы, который был востребован. Нужно было соответствовать требованиям действующего тогда законодательства и нуждам проходивших преобразований в экономике страны (жесткий переход к рыночным методам хозяйствования). Кроме того, в работе финансовых органов на тот момент образовался дисбаланс в периодичности проведения контрольных мероприятий целого ряда главных распорядителей и получателей бюджетных средств (в одних организациях контрольные мероприятия проводились по два—три раза в течение двух лет, в других — контрольные мероприятия не проводились вообще).
Фактором, ослабившим систему финансового контроля, стала почти повсеместная ликвидация органов внутреннего контроля. Так, практически полностью были упразднены контрольно-ревизионные управления в Минсельхозе, Минтрансе, Минэкономики России, а также многие другие.
Еще одним отрицательным фактором, снизившим эффективность финансового контроля, явился значительный отток высокопрофессиональных кадров в области контрольной работы, произошедший как в силу естественных причин, так и в результате падения престижа статуса госслужащего, к которым относятся и государственные контролеры.
В то же время, отрицательное влияние на сохранение института высокопрофессиональных контролеров в системе государственной службы оказало широкое распространение аудита в России.
Некоторое оживление в области финансового контроля наступило, начиная с 1995 г. — с момента образования Счетной палаты Российской Федерации. Однако принципиального прорыва в деле создания по-настоящему эффективного финансового контроля до настоящего времени не произошло.
Образование Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации в какой-то мере позволило поначалу ликвидировать вакуум в работе контрольно-ревизионных органов страны. Кроме того, в последние три—четыре года руководители министерств и ведомств, получив горький опыт серьезных потерь государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, а иногда и из чувства самосохранения, начали уделять серьезное внимание созданию органов внутреннего контроля.
Образование Ассоциации контрольно-счетных органов в Российской Федерации (АКСОР РФ) по инициативе Счетной палаты РФ, координация их деятельности в последние годы привели, в определенной степени, к единообразию подходов в осуществлении контрольных мероприятий и усилили систему парламентского контроля за ходом исполнения бюджетов.
Вместе с тем, сохраняющаяся до настоящего времени непрестижность государственной службы и низкая оплата труда препятствуют притоку «новых и молодых умов» в органы государственного финансового контроля.
Ослабление финансового контроля в предыдущем десятилетии привело к тому, что в настоящее время подавляющее большинство российских предприятий, в зависимости от характера своей деятельности, держат в «тени» от 10% до 90% своего оборота. Размер теневого сектора — даже без учета запрещенной законом деятельности (наркобизнес, контрабанда и т.д.) — составляет, по данным Госкомстата России, около 20% ВВП, или около 80 млрд долл. («Финансовая Россия», №14, 1999).
Экономическая безопасность государства, по большому счету — экономический суверенитет, заставил государство в последние 5—7 лет пристально взглянуть на проблему создания высокоэффективной системы государственного финансового контроля как важного условия обеспечения устойчивого экономического роста страны и укрепления государственности. Это понимание нашло отражение в требовании президента РФ В.В. Путина об удвоении ВВП к 2010 г., т.к. значительная роль в экономическом росте страны принадлежит эффективному финансовому контролю.
Рыночная система хозяйствования, в отличие от административно-хозяйственной системы, не просто требует новых методов государственного финансового контроля, а создания на основе уже имеющегося — в том числе зарубежного опыта — механизма финансового контроля, целью которого будет достижение оптимальных критериев при формировании и исполнении бюджетов, а не «эффективности» тех или иных затрат.
Исключительная актуальность вопросов организации эффективной системы государственного финансового контроля, предотвращающей усиление позиций теневой экономики, позволяет рассматривать эту систему в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в стране. Создание системы государственного финансового контроля, отвечающей потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает реализацию совокупности мер методологического, правового и организационного характера.
Многие ведущие экономисты страны на страницах периодической печати, в публикациях и монографиях высказывают крайнюю озабоченность по поводу отсутствия полноценной системы государственного контроля в России.
Обобщая большинство высказываний ведущих экономистов страны по вопросам финансового контроля (И.А. Белобжецкого, Ю.А. Данилевского, Л.Н. Овсянникова, В.Ф. Палия, Н.Д. Погосяна, Ю.В. Петровой, В.В. Бурцева и др.), можно перечислить главные проблемы, стоящие перед государственным финансовым контролем в настоящее время:
— отсутствие четкой и полной нормативной и правовой базы. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, отсутствуют общие для всех контрольных органов правила контроля, не регламентирована его периодичность;
— контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявленным требованиям сегодняшнего дня, существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций;
— не определены место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе. В результате отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля;
— в деятельности контролирующих органов происходит пересечение направлений, отсутствие соответствующей координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Органы государственного финансового контроля в реальной практике слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними нерациональны, имеет место разобщенность и раздробленность в политике финансового контроля, отсутствует единая информационная база.
В качестве примера «разобщенности» в политике государственного финансового контроля можно привести тот факт, что на протяжении последних трех лет два уважаемых федеральных ведомства (одно отвечает за исполнение федерального бюджета, другое — контролирует его исполнение) не могут согласовать свои планы контрольной работы с целью исключения дублирования и параллелизма. Это, в конечном счете, приводит к необоснованной трате государственных бюджетных средств, выделяемых государством на финансовый контроль.
Отсутствие согласованности в проведении финансового контроля порождает инициативу от самих проверяемых организаций. Так, на протяжении 2001—2002 гг. по инициативе Минтранса России был разработан и утвержден «Национальный план проверок предприятий и организаций дорожной отрасли», эффективность контрольной работы по которому была достаточно высокой.
Необходимость решения проблемы согласованности контрольной работы между различными органами финансового контроля все больше находит понимание. Так, в 2003 г. согласованы сроки и время проведения контрольных мероприятий между Департаментом государственного финансового контроля Минфина России и аудитором Счетной палаты РФ С.Н. Рябухиным.
Несколько слов следует сказать о проблеме создания единой информационной базы государственного финансового контроля в стране.
На протяжении последних лет было предпринято несколько попыток создания единой информационной базы государственного финансового контроля. Последний разработчик — Федеральная служба налоговой полиции РФ. Однако в связи с ликвидацией ФСНП России и передачи ее функций в систему МВД России вопросы внедрения «повисли в воздухе». Тем не менее, актуальность создания единой информационной базы трудно переоценить.
Единая информационная база государственного финансового контроля должна включать в себя максимальную информацию о проведенных контрольных мероприятиях у главных распорядителей и получателей государственных бюджетных средств, а также юридических лиц, на балансе которых имеется государственная собственность.
Доступ к единой информационной базе различных государственных органов финансового контроля позволит исключить факты дублирования в контрольной работе, даст возможность отслеживать эффективность предпринимаемых мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также с максимальной эффективностью планировать контрольную работу.
Другая ключевая проблема финансового контроля — недостаточная реализация материалов контрольных мероприятий. Конечно, финансовый контроль не является самоцелью. Важнейшая составляющая эффективности финансового контроля — реальное возмещение со стороны нарушителя израсходованных не по целевому назначению государственных бюджетных средств, возврат незаконно отчужденной государственной собственности, а также меры административного и иного воздействия на лиц, допустивших нарушения.
Однако при наличии достаточных прав — как у Счетной палаты РФ, так и у Министерства финансов России — процент реального возмещения использованных не по назначению государственных средств, тем не менее, остается на достаточно низком уровне (максимум 15—20% от выявленных нарушений).
Как ни странно, неожиданным препятствием на пути реального возмещения государственных бюджетных средств и государственной собственности, использованной не по целевому назначению, является некачественное оформление материалов проверок, что объясняется низкой квалификацией самих контролеров. Материалы проверок оформляются зачастую без урегулирования всех имеющихся разногласий со стороны проверяемых организаций, в них отсутствуют выводы со ссылками на действующее законодательство.
Подобная «небрежность» в оформлении материалов проверок контрольных мероприятий служит основанием со стороны проверяемых организаций для ухода от ответственности.
Другой значительной проблемой в реализации материалов контрольных мероприятий является то, что в результате применения мер принуждения к нарушителю бюджетного законодательства (включая штрафные санкции) финансовое положение предприятия-нарушителя резко ухудшается, иногда до банкротства, хотя конкретные виновные в финансовых нарушениях лица отделываются, в большинстве случаев, символическим наказанием.
Подводя итог вышесказанному, можно определить, что основными задачами государственного финансового контроля в настоящее время являются:
— установление скоординированной структуры государственного финансового контроля в органах законодательной и исполнительной власти РФ и единой системы информационного обеспечения органов государственного финансового контроля;
— разработка механизма взаимодействия и четкого разграничения полномочий и ответственности между органами государственного финансового контроля РФ с целью исключения дублирования и параллелизма в работе;
— определение основных положений взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
— усиление контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, в том числе связанных с незаконным вывозом за рубеж и репатриацией российского капитала, проверка выполнения государственных международных обязательств;
— противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
— установление порядка осуществления финансового контроля органами законодательной и исполнительной власти РФ и создание единой системы мониторинга финансовых операций как основы информационного обеспечения государственного финансового контроля;
— совершенствование бюджетных процедур с целью минимизации условий, способствующих потерям и нецелевому использованию государственных средств, обеспечение возврата незаконно использованных государственных средств и поступления доходов от их использования в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
— внесение изменений в законодательство РФ — уголовное, гражданское, бюджетное и административное — в части усиления мер ответственности за нецелевое и неэффективное использование государственных средств;
— согласованное планирование проведения контрольных мероприятий всеми органами государственного финансового контроля в текущем году на очередной год;
— установление единой методологии (стандартов) и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;
— сотрудничество с органами государственного финансового контроля стран СНГ, иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами финансового контроля;
— повышение кадрового, информационно-технического и материального обеспечения органов государственного финансового контроля, унификация форм и методов их работы, более качественная подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов в области государственного финансового контроля.
Решение этих задач позволит, при соблюдении приоритетов в развитии демократического правового государства, обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить число злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Все это будет реально способствовать усилению вертикали власти, что сегодня является одним из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию государственного финансового контроля в России.
 
 
Главные проблемы недостаточной реализации материалов контрольных мероприятий:
— отсутствие в Бюджетном кодексе РФ мер ответственности для юридических лиц за нецелевое использование государственных бюджетных средств;
— отсутствие у многих организаций — получателей государственных бюджетных средств лицевых счетов в органах казначейства;
— отсутствие механизма реализации материалов проверок государственных внебюджетных фондов;
— применяемый принцип сметного финансирования при составлении бюджетов на предстоящий год допускает включение значительных отклонений в исполнение бюджетных показателей в виду несовершенства определения критериев необходимых затрат и является дополнительным препятствием для определения нецелевых расходов государственных бюджетных средств.
Важнейшая проблема реализации материалов контрольных мероприятий — слабое взаимодействие органов финансового контроля с правоохранительными органами. Правоохранительными органами часто не возбуждаются уголовные дела по переданным органами финансового контроля материалам контрольных мероприятий.
 
 
От редакции
 
Уважаемые читатели! Предлагаемая вашему вниманию статья по вопросам совершенствования государственного финансового контроля носит, несомненно, дискуссионный характер. В дальнейшем редакция предполагает опубликовать разрабатываемый в настоящее время специалистами Контрольно-счетной палаты Москвы Классификатор финансовых нарушений по итогам контрольных мероприятий, проведенных КСП Москвы в 2002 г.
Будем признательны за ваши отклики по затронутой теме.

Справка «Бюджета»
ОРЛОВ Андрей Борисович, родился 19 октября 1953 г. в Московской области. В 1976 г. окончил Новосибирский институт народного хозяйства по специальности «экономика труда». В 1977—1978 гг. прошел стажировку в Московском институте народного хозяйства им. Плеханова и поступил на работу в Центральный экономический научно-исследовательский институт при Госплане РСФСР, занимался вопросами территориального планирования.
С 1992 г. работал на руководящих должностях в федеральных органах исполнительной власти РФ.
В 1995—1999 гг., работая в Счетной палате РФ, осуществлял контроль исполнения бюджетов Государственного фонда занятости населения и Пенсионного фонда РФ.
В 1996 г. прошел стажировку в Счетной плате ФРГ.
В 1999—2002 гг. в аппарате правительства РФ координировал работу по вопросам пенсионного обеспечения и реформирования пенсионной системы в РФ.
6 марта 2002 г. постановлением Мосгордумы назначен на должность заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Москвы.

Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.

Поделиться