Выиграйте один из 15 планшетов

Только до 20 ноября 2017 года при оформлении подписки на весь 2018 год вы получите планшет

Оформить подписку

Правила розыгрыша и более подробная информация на bujet.ru/15years

bool(false)
string(10) "21.05.2017"
bool(true)
string(10) "21.05.2017"
bool(true)
bool(false)
string(10) "21.05.2017"
Версия для печати 13829 Материалы по теме
Повышение эффективности бюджетных расходов: проблемы и достижения  на муниципальном уровне

кушнин
Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления (МСУ) было рекомендовано разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов. Если практически все субъекты РФ на сегодняшний день уже приняли региональные программы, то муниципальные образования достаточно осторожно движутся в этом направлении. Причина в том, что успешность реализации данных муниципальных программ во многом зависит от методологической поддержки субъекта РФ, а также от четкой и понятной методологической позиции на федеральном уровне. Тем не менее сегодня уже можно говорить о сложившейся практике разработки и реализации муниципальных программ, подводить некоторые промежуточные итоги их реализации, обозначать сопутствующие проблемы и пути их решения.
Борис Александрович КУШНИН, заместитель генерального директора по проектам ООО «Центр экономических проектов»

В настоящее время очевидно, что программы, которые принимаются на муниципальном уровне, при внешнем соответствии методическим рекомендациям Минфина России тем не менее уникальны, поскольку в них, как в зеркале, отражены проблемы, которыми живет и дышит тот или иной муниципалитет. При этом примечательно, что большинство муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов было принято в 2011 году, который вошел в историю бюджетной реформы как год «реформаторского затишья». Если вспомнить, то основные вехи нового этапа реформы были заложены в 2010 году в связи с принятием, в частности, законов № 83-ФЗ и 210-ФЗ, а также сопутствующих поправок в Бюджетный кодекс. На 2011 год пришелся период практической апробации введенных новаций, преимущественно связанных с реструктуризацией сети государственных и муниципальных учреждений. На данном этапе актуальными были вопросы практической реализации положений Закона № 83-ФЗ, формирования реестров услуг и функций, методологии формирования и расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, внедрение в практику бюджетного планирования государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг (выполнение работ), поиск отличий и соотношение услуг в рамках законов № 83-ФЗ и 210-ФЗ. Ажиотаж здесь уже спал, но эти вопросы далеко не полностью исчерпывают проблематику повышения эффективности бюджетных расходов на местах.

Специфика муниципальных проблем повышения эффективности бюджетных расходов проистекает из «низового» уровня органов МСУ и их обширного круга полномочий, «подкрепленных» ограниченностью доходной базы муниципалитетов. Для начала попробуем разобраться, какие территории и на какой срок решили заниматься вопросами повышения эффективности бюджетных расходов. Для анализа были отобраны 54 городских округа на территории РФ по следующим критериям:

  • численность населения городского округа составляет более 200 тыс. жителей или городской округ является столицей субъекта РФ;
  • на территории городского округа утверждена и реализуется в 2012 году программа повышения эффективности бюджетных расходов.

В анализе представлены следующие городские округа: Омск, Киров, Сургут, Барнаул, Благовещенск, Архангельск, Белгород, Владимир, Вологда, Череповец, Воронеж, Биробиджан, Чита, Иваново, Иркутск, Калуга, Петропавловск-Камчатский, Кемерово, Кострома, Новороссийск, Краснодар, Сочи, Красноярск, Магадан, Мурманск, Нижний Новгород, Великий Новгород, Орел, Пермь, Владивосток, Псков, Майкоп, Горно-Алтайск, Улан-Удэ, Сыктывкар, Саранск, Якутск, Таганрог, Шахты, Рязань, Южно-Сахалинск, Нижний Тагил, Екатеринбург, Тамбов, Тула, Ижевск, Хабаровск¸ Ханты-Мансийск, Магнитогорск, Челябинск, Чебоксары, Салехард, Брянск, Ярославль (распределение указанных городских округов по периоду действия принятых программ повышения эффективности бюджетных расходов представлено на рис. 1).

рис 1
Как показывают результаты проведенного анализа, на территории 52 % из числа анализируемых городских округов действие и реализация программ повышения эффективности бюджетных расходов закончится в 2012 году; 25 % приняли программу на период до 2013 года и лишь 13 % — на период до 2014 года. Значит ли это, что в подавляющем большинстве территорий с окончанием срока действия программ в 2012 году решены все проблемы эффективного расходования бюджетных ресурсов и дальше двигаться просто некуда? Очевидно нет, ведь эффективность можно повышать бесконечно. И это означает, что для данных муниципалитетов сегодня на повестке дня стоит задача разработки новых программ и определение новых горизонтов планирования на среднесрочную перспективу.

Куда мы идем

Теперь определимся, куда двигаться дальше, какие вопросы и проблемы сегодня волнуют муниципалитеты. Анализ муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов выявил, что практический интерес сегодня вызывают следующие направления:

  • переход на программное бюджетирование;
  • конкурентное (конкурсное) распределение бюджетных ресурсов;
  • превращение бюджета в инструмент управления (управленческий учет);
  • оценка качества финансового менеджмента ГРБС и муниципальных учреждений;
  • муниципальный финансовый контроль (проблемы осуществления внутреннего и внешнего контроля, усиления их интеграции и взаимодействия);
  • расширение рынка поставщиков муниципальных услуг, развитие новых форм оказания услуг;
  • применение результатов оценки исполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг в бюджетном процессе (использование сводных отраслевых показателей муниципальных заданий) (рис. 2).

Остановимся отдельно на некоторых направлениях, которые вызывают сегодня повышенный практический интерес у работников финансовых органов.

Финансовый менеджмент в муниципальном управлении

рис 2
Анализ муниципальных правовых актов показал наличие единичных случаев формализованной оценки качества финансового менеджмента среди муниципальных образований (порядка 30 по России). Рассмотрим основные проблемы данного направления. При оценке качества финансового менеджмента, как правило, низкий балл получает ГРБС, имеющий большую подведомственную сеть. А те, кто ее не имеет или имеет малую сеть, получают более высокий балл. То есть у того, кто больше работает, оценка ниже. Решением данной проблемы может являться дифференциация методологии расчета оценки в зависимости от количества учреждений и формирование раздельных рейтингов по итогам оценки качества финансового менеджмента, не сопоставляемых между собой (например, как реализовано в практике г. Сургута).

Пример методологии оценки качества финансового менеджмента, представленной в приказе Минфина России № 34-н, является чрезмерно сложным и перегруженным с точки зрения достаточности критериев оценки. Поэтому решением данной проблемы для муниципальных образований является разработка и применение некоторой упрощенной методологии, а также применение механизмов автоматизации оценки качества финансового менеджмента (что в той или иной степени реализовано во всех муниципалитетах, имеющих в составе муниципальной правовой базы методологию оценки качества финансового менеджмента). При выборе показателей оценки целесообразно нормативно фиксировать источники информации по каждому показателю оценки — иначе у исполнителей, как правило, возникают сложности при сборе и обосновании информации. В частности, данный подход реализован в практике г. Сыктывкара. Также следует отметить, что финансовое стимулирование по результатам оценки качества финансового менеджмента в муниципалитетах практически не используется (как и во многих регионах).

Как проверять эффективное расходование бюджетных средств

Среднее число муниципалитетов, в которых утверждены положения о финансовом контроле, составляет порядка 15 на один субъект РФ. При этом безусловным лидером в части распространения формализации инструментария осуществления финансового контроля следует признать Свердловскую область (более 60 муниципальных образований, в том числе городских поселений).

Анализ положений о финансовом контроле показал, что практически ни в одном из анализируемых муниципальных образований не представлено понятие внутреннего финансового контроля. При этом все же ряд муниципалитетов пришел к использованию таких понятий, как муниципальный внутренний финансовый контроль; использовано также понятие «внутриведомственный финансовый контроль». В г. Кирове, например, также применяется «дистанционный финансовый контроль», базирующийся на осуществлении финансовым органом напрямую камеральных проверок деятельности ГРБС и косвенно курируемых ими муниципальных учреждений.

В целом ситуация в данной сфере характеризуется исключением муниципальных автономных и бюджетных учреждений из «юрисдикции» контрольных подразделений финансовых органов. Тем не менее, как правило, полномочия по осуществлению контроля за финансово-хозяйственной деятельностью данных учреждений все же возлагаются на учредителя.

Оптимальным решением для контрольных подразделений финансовых органов здесь может быть инициирование и проведение совместных с учредителем проверок муниципальных бюджетных и автономных учреждений. Данное решение используется практически во всех анализируемых муниципалитетах, хотя, как правило, формально не отражено в соответствующих муниципальных правовых актах. Еще одним инструментом управления является «результативный контракт», заключаемый с руководителями учреждений и включающий целевые значения показателей деятельности, а также санкции за их невыполнение. В этом смысле акцент перемещается на контроль за эффективным расходованием каждого потраченного бюджетного рубля.

Превращение бюджета в инструмент управления

В условиях все более усиливающихся требований к прозрачности бюджета, эффективности бюджетного планирования как со стороны вышестоящих органов власти, так и со стороны представительных органов МСУ растут также требования к скорости и качеству принятия управленческих решений в данной сфере. В контексте бюджетного планирования управленческий учет раскрывается в том числе в наличии дополнительных приложений к решению о бюджете либо в детализации установленных приложений к решению о бюджете дополнительными полями.

Например, к такого рода дополнениям относится указание на разделение расходов в ведомственной и функциональной структурах расходов бюджета на расходы, осуществляемые за счет средств целевых трансфертов из вышестоящих бюджетов, и прочие расходы (как правило, осуществляемые за счет собственных доходов бюджета). Это позволяет сразу же очертить контур управляемых расходов. Возможно также включение в состав решения о бюджете перечней принимаемых и действующих расходных обязательств (с указанием увеличения объема последних) — данная позиция актуальна с точки зрения обеспечения наглядности «предельных» сумм расходов бюджета, которые можно при необходимости «передвигать».

Перечень целевых программ (с указанием целевых показателей в самом решении о бюджете) и финансовых ресурсов, необходимых для их реализации, позволяет существенно увеличить прозрачность бюджета как главного финансового документа территории. Также целесообразным, на наш взгляд, является представление в решении о бюджете перечня муниципальных услуг (работ) с указанием оценки потребности в их оказании (выполнении), в том числе в финансовом выражении, и планируемых объемов оказания (выполнения) соответствующих услуг (работ) на очередной финансовый год и каждый год планового периода. С этой точки зрения достаточно показательными являются решения о бюджете Пензы, Сургута, Омска.

Как принимать новые расходные обязательства

Формализация порядка принятия решения о введении новых обязательств (увеличении действующих) является одной из новаций в бюджетном управлении. Проводимый анализ показал, что в практике муниципального управления он применяется достаточно редко. Так, с использованием региональной версии справочной правовой системы «КонсультантПлюс» было обнаружено лишь 15 муниципальных образований, имеющих более-менее формализованные порядки принятия решений о введении новых (увеличении действующих) расходных обязательств. В целом применяется два варианта конструирования такого рода порядков:

1 приводится неконкретизированное описание критериев, на основании которых осуществляется оценка каждого из планируемых к принятию (увеличению) расходных обязательств и описывается непосредственно порядок принятия решения (например, в г. Иркутске, Александровском районе Владимирской области);

2 в альтернативном варианте приводится более четкий перечень критериев с указанием конкретных балльных значений за их достижение, а также формульный порядок оценки их эффективности, порядок ранжирования (как правило, это 5−10 критериев, включающих в том числе бюджетный, социальный и экономический эффекты).

В любом из рассмотренных случаев муниципальные образования, как правило, стремятся оставить «пространство» для принятия политических решений, чтобы при необходимости обосновывать практически любые решения.

Отдельно стоит отметить, например, степень детализации порядка, утвержденного постановлением администрации г. Бузулука Оренбургской области от 7 октября 2009 г. № 64 «Об утверждении порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств города Бузулука», где в том числе оценку уровня соответствия проекта приоритетам социально-экономического развития города осуществляет отдельный коллегиальный орган, что, на наш взгляд, является более целесообразным. Достаточно интересен и сам принцип оформления расходов (бюджетных ассигнований) как проекта со всеми присущими атрибутами — целями, задачами, сроками и ресурсами.

Муниципальные или частные

Помимо оказываемых муниципальными учреждениями услуг внимания требуют услуги, оказываемые социально ориентированными некоммерческими организациями. Это связано с тем, что они более гибко реагируют на потребности населения. И использование их опыта может обеспечить решение социальных вопросов, так как данные организации могут развивать сферу предоставления услуг быстрее, чем это характерно для муниципальных учреждений.

Сегодня Бюджетным кодексом определены механизмы, в соответствии с которыми из бюджета может осуществляться финансирование некоммерческих организаций, не являющихся муниципальными учреждениями:

  • предоставление субсидий некоммерческим организациям;
  • закупка товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;
  • предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг.

В России существует успешная практика привлечения органами МСУ немуниципальных поставщиков к оказанию муниципальных услуг в социальной сфере за счет бюджетных средств. Так, в Ивановской области услуги по реализации дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего (полного) общего образования с 2007 года оказывают девять негосударственных учреждений в Иванове, Кинешме, Шуе, Приволжском и Шуйском муниципальных районах. Негосударственные (немуниципальные) поставщики систематически оказывают аналогичные услуги с 2009 года в Новосибирске. В сфере здравоохранения, например, в Республике Татарстан функционируют пять частных центров гемодиализа в Казани, Набережных Челнах, Нижнекамске, Бугульме, оказывающих медицинскую помощь населению по межрайонному принципу. Негосударственные (немуниципальные) поставщики систематически оказывают услуги в сфере культуры во Владивостоке. В целях расширения доступности транспортных услуг для лиц с ограниченными возможностями в Томске с 2003 года осуществляется транспортное обслуживание лиц с ограниченными возможностями социальным такси.

Поделиться