Версия для печати 5648 Материалы по теме
Новосибирский пилотный центр Института госзакупок (НПЦ) был образован в 1998 г. при Новосибирском государственном техническом университете. Основанием для его создания послужил договор о сотрудничестве между Институтом подготовки кадров для системы госзакупок ГУВШЭ и Новосибирским государственным техническим университетом, заключенный на конкурсной основе.
Преподавательский коллектив НПЦ состоит из пяти преподавателей высокой квалификации, которые прошли соответствующую подготовку в Институте госзакупок. Трое из них имеют статус преподавателей-мультипликаторов. Преподаватели НПЦ неоднократно проходили стажировку как в России, так и за рубежом.
Немаловажную роль в высоком уровне квалификации преподавателей НПЦ сыграл Институт госзакупок, который на правах головной организации в системе подготовки специалистов по организации и проведению торгов, постоянно организует полезные встречи по обмену опытом и привлекает преподавателей из региональных центров к участию в проектах и семинарах.
На сегодняшний день НПЦ подготовил более 850 специалистов по курсу «Управление закупками продукции для государственных нужд». В основном это специалисты организаций, осуществляющих закупки за счет средств федерального бюджета. Немало было подготовлено и представителей государственной службы региональных администраций. Хорошие и деловые взаимоотношения сложились с администрациями Бурятии, Хакасии и Алтая, Кемеровской, Томской и Омской областей, Алтайского края.
Курс «Управление закупками продукции для государственных нужд» построен на основе программы, разработанной совместно преподавателями НПЦ и Института госзакупок, и включает четыре основные темы: «Основы организации закупок для госнужд», «Российская правовая база осуществления госзакупок», «Практика осуществления госзакупок», «Международный опыт».
В своей работе преподаватели НПЦ делают упор на освещение не столько теоретически направленных тем программы, сколько вопросов практического характера, которые возникают в процессе организации и проведения госзакупок. Для получения подобного опыта преподаватели постоянно взаимодействуют в режиме диалога со слушателями, которые уже прошли обучение в НПЦ, оказывают им бесплатную информационную и консультативную поддержку, а также осуществляют организацию и проведение конкурсов по ряду федеральных программ и по закупкам для нужд НГТУ.
Нередко на курсы приходят представители заказчиков, цель которых заключается в получении только документа государственного образца об окончании курсов, а не реальных знаний. Существуют также слушатели, которых больше интересуют вопросы о том, как избежать проведения конкурсных процедур, нежели то, как следует их грамотно использовать. Но в целом действия со стороны правительства РФ, Института госзакупок и их региональных центров, направленные на создание легитимно состоятельного и эффективного рынка государственных закупок, приносят хорошие результаты, что безусловно является серьезным стимулом для работы НПЦ в области переподготовки кадров по организации и проведению государственных закупок.
 
Электронные закупки продукции
для государственных нужд: теория и практика
В условиях современности одна из приоритетных задач экономики большинства развитых стран мира состоит в поиске новых форм взаимодействия частного и государственного секторов. Уже известны и активно используются такие относительно новые формы, как аутсорсинг (outsourcing) и партнерства ГЧС (public private partnership). Все они построены на основе известных принципов: прозрачность, гласность, недискриминация, эффективность, подотчетность, и используют конкурсные процедуры как необходимый элемент для выбора контрагента или партнера.
Наиболее очевидным направлением в создании новых высокоэффективных форм выбора государством контрагента — а попросту говоря, выбора поставщика товаров, работ или услуг для государственных нужд — является использование электронных технологий. И действительно в сфере бизнеса уже много лет используются всем известные технологии под общим названием E-commerce — такие, как: business-to-business (B2B), business-to-customer (B2C), электронные торговые площадки. Для нашей проблематики наибольший интерес представляют электронные торговые площадки. По сути это готовое решение, которое, на первый взгляд, можно легко перенести на процесс госзакупок.
Рассмотрим более детально электронные торги как форму реализации конкурсных процедур на предмет соответствия известным принципам.
Гласность. Этот принцип заключается в доступности информации о правилах и процедурах закупки для общественности и, прежде всего, для заинтересованных лиц. Необходимо учитывать, что если речь идет о закупках для обеспечения государственной безопасности или обороны, соблюдение данного принципа не является обязательным, а во многих случаях и нецелесообразно. Именно ради реализации этого принципа нормативно-правовая база многих стран предусматривает опубликование приглашения в общедоступных СМИ, приглашение на процедуру вскрытия конвертов с заявками представителей участников торгов, извещение в прессе о результатах торгов. Электронные торги не могут в необходимой мере обеспечить реализацию этого принципа, т.к. многие процессы (а следовательно, и информация) доступны только для лиц, обслуживающих электронные площадки и/или участвующих в них. Но совмещение традиционного подхода в организации проведения торгов с технологиями электронных площадок проблему эту решит. Однако в этом случае эффект от применения электронных торговых площадок все же снижается.
Недискриминация. Предполагает отсутствие ненужных ограничений, препятствующих нормальной, здоровой конкуренции. Это один из трудно реализуемых принципов, т.к. одни и те же критерии оценки предложений или квалификации контрагентов в одних случаях могут выступать как недискриминационные, в других — с точностью до наоборот. Наиболее часто принцип недискриминации нарушается в случаях проведения политики протекционизма, применяемой как в национальных, так и в региональных масштабах (например, привлечение контрагентов из одного региона и т.п.). Что касается нашей тематики, то здесь может появиться еще одно условие, создающее дополнительные препятствия для нормальной конкуренции, — необходимость качественного, полноценного и достаточно безопасного доступа к «всемирной паутине». Проблема доступа в Интернет актуальна для России, но преодолима с течением времени.
Прозрачность. Означает наличие ясных правил, процедур и критериев, а также механизмов, обеспечивающих соблюдение правил и процедур. Небезосновательно утверждение о том, что наибольшей проблемой для поставщиков (исполнителей), участвующих в процедурах закупок в России, зачастую является отсутствие прозрачной системы оценки их предложений и выбора победителя. В этом отношении электронные технологии могут и должны улучшить ситуацию на рынке госзакупок. Хотя, в конечном счете, соблюдение принципа прозрачности мало зависит от формы проведения закупок.
Эффективность. Этот принцип включает в себя два важных момента. Первое: закупки должны осуществляться с минимально возможными затратами. Второе: результат закупок должен приносить определенные выгоды — причем, как правило, не только экономические, но и социальные. В целом насколько эффективно были осуществлены закупки сказать порой довольно трудно, т.к. оценить результат можно не всегда быстро и не всегда точно — тем более, когда речь идет о закупках, носящих социальных характер. В идеальном случае электронные торги, безусловно, позволяют сократить затраты на проведение закупок. Вторая составляющая принципа эффективности от формы проведения торгов практически не зависит.
Подотчетность. Закупки для государственных нужд предполагают подотчетность государственных заказчиков и конкретных лиц, их осуществляющих, в отношении соблюдения законодательно закрепленных требований и процедур, а также соответствующий контроль со стороны уполномоченных государственных органов. Очевидно, что для реализации этого принципа на электронных площадках необходимо проделать огромную работу, в том числе и органам законодательной власти.
Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что в процессе государственных закупок нет приоритетного принципа. Все принципы должны быть соблюдены и ни один не должен быть проигнорирован. На деле принцип эффективности ставится политиками и органами государственной власти на первое место, при этом все другие иногда вообще игнорируются.
И последнее. Электронные торговые площадки не могут быть использованы при закупках для государственных нужд, если не будут существовать законодательно закрепленные правила документооборота и заключения государственного контракта при использовании электронных систем. Речь идет, прежде всего, о законах об электронной подписи, об электронном документе, а также об огромном количестве подзаконных актов, регламентирующих порядок их использования, требования к содержанию документов — в том числе и в отношении защиты информации.
Таким образом, электронные торги, как форма организации и проведения закупок продукции для государственных нужд, безусловно имеют будущее, но переход на их использование должен осуществляться не революционным, а эволюционным путем. Наиболее подходящая область применения в ближайшем будущем — закупки продукции для нужд обороны или национальной безопасности (как правило, они осуществляются путем проведения закрытых торгов). Еще одна возможная область применения — закупки жестко стандартизированной продукции, где критерием выбора контрагента выступает только цена. Следует отметить, что российский пример 2002 г. с электронными закупками зерна выявил серьезные недоработки данного способа, что лишний раз подтверждает тезис о необходимости эволюционного подхода.
Рассмотрим, как сейчас проводятся электронные торги при закупке продукции для государственных нужд на примере Новосибирской области.
Немного предыстории. Как и полагается, в развитие ряда федеральных законов и указов президента РФ (таких как, указ президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О предотвращении коррупции...») областной совет народных депутатов принял закон от 27.10.97 г. № 81-ФЗ «О поставках продукции для региональных областных нужд», где п. 3. ст. 3 определяет, что «заказы на закупку и поставку продукции для региональных государственных нужд размещаются государственными заказчиками на торгах (конкурсах)...» в порядке, определяемом администрацией области в соответствующем положении, которое тоже имеет место быть. Законом также предусмотрено опубликование приглашения к участию в торгах и извещения о победителе в СМИ, в газетах «Советская Сибирь» и «Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов» и ряд других процедурных вопросов. Естественно, об электронной форме проведения закупок в данных документах не упоминается.
Видимо осознавая это, руководство области 15 октября 2001 г. учредило ГУ «Электронный аналитический центр», которое создало так называемую «электронную торговую площадку» в сети Интернет (www.goszakaznso.ru). А 18 ноября 2002 г. вышло постановление главы администрации Новосибирской области «О совершенствовании системы размещения государственного заказа Новосибирской области», где в п. 5 определено: «Государственным заказчикам: осуществлять планирование и размещение заказов на поставки продукции для государственных нужд исключительно на конкурсной основе в электронной системе мониторинга цен среди поставщиков, прошедших квалификационный отбор, в пределах лимитов финансирования, предусмотренных платежным календарем...». Есть и другие новшества — в частности, вводятся понятие непрерывного квалификационного отбора (без уточнения процедуры), требование об оплате государственных контрактов только при прохождении электронной системы мониторинга цен (электронных торгов), утверждение результатов электронных торгов главой администрации, а не конкурсной комиссией.
Что же на самом деле представляет собой электронный мониторинг цен, который своим существованием на основании вышеуказанных документов полностью отрицает традиционную конкурсную систему размещения госзаказа? В действительности, электронный мониторинг цен (электронные торги) — это попытка автоматизации отдельных этапов торгов: оформление заявок и создание отчетов. Ничего общего с электронными торгами эта система не имеет, потому что в России пока не существует законодательной базы по электронным документам (несмотря на принятие закона об электронной подписи), а культура российского бизнеса не позволяет использовать свободные и доверительные взаимоотношения между партнерами без подтверждения документами.
После ознакомления с процедурой проведения электронного мониторинга цен можно утверждать, что ни один из принципов, обозначенных в теоретической части данной статьи, в этой системе не реализуется. Рассмотрим подробнее.
Доступ к информации об объемах закупок и технических спецификациях (возможно и какой либо другой важной информации) можно получить только после успешного прохождения регистрации. Порядок, критерии и требования прохождения регистрации не известны.
Поставщик в назначенное время может войти в систему и принять участие в мониторинге цен, заполнив соответствующую форму. Но не позднее чем на следующий день поставщик должен подтвердить заявленные цены, направив заверенную подписью и печатью руководителя заявку по адресу организатора мониторинга цен. То есть присутствует явное дублирование информации, причем теряет смысл именно первая (электронная) форма ее представления.
В конце дня мониторинга цен выявляется лучшая цена, которая будет стартовой для следующего дня мониторинга. Получается, что это своего рода закрытый аукцион. Но интерес представляет тот факт, что начальная цена следующего аукциона — это цена победителя предшествующего. С экономической точки зрения такая процедурная норма является тупиковой.
Результатом мониторинга цен является укрупненная аналитическая записка, представляемая на рассмотрение главе администрации. Структура и содержание аналитической записки общественности неизвестно, что, конечно, не является плюсом. Но главное здесь то, что решения о победителе принимают не заказчики (если быть точнее — коллегиальный орган, созданный заказчиком специально для этих целей — конкурсная комиссия), для нужд которых собственно и проводятся закупки.
Поставщик также должен заключить договор с коммерческой организацией, занимающейся, вероятно, обслуживанием электронной торговой площадки о возмездном оказании услуг. С договором также можно ознакомиться на уже упомянутом сайте. В одном из пунктов договора недвусмысленно говорится о том что если поставщик не заплатит определенную сумму (плата определяется в зависимости от объема закупки и не является фиксированной, что тоже с трудом поддается объяснению), то поставщик отстраняется от участия в закупках продукции для государственных нужд. Таким образом, коммерческая организация наделяется правом принимать решения о допуске поставщиков на рынок государственных закупок. Кроме того, эта плата, безусловно, будет учтена в ценах поставщиков-участников мониторинга цен.
Есть простое решение проблемы финансирования подобных предприятий, занимающихся организацией и проведением закупочных процедур на рынке госзакупок: финансирование производится из регионального бюджета либо фиксированными суммами (как, например, в Республике Бурятия), либо в зависимости от количества реализованных закупок (как, например, в Томской области).
Сейчас активно пропагандируется утверждение о том, что электронные торги дают значительную экономию при размещении госзаказа. Никто не будет спорить, что торги — а точнее, конкурсы — действительно позволяют экономить бюджетные средства, и многолетний мировой опыт это уже доказал. А вот то, что экономию приносит именно электронная форма проведения закупок — утверждение весьма спорное...

Вадим МАВЛЮКЕЕВ, зам. руководителя Новосибирского пилотного центра Института госзакупок, помощник ректора НГТУ
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.

Поделиться