В логике централизации

В конце октября в Санкт-Петербурге состоялся очередной, уже одиннадцатый по счету форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России».

Круг обсуждаемых вопросов был традиционным для последних лет, в частности речь шла о создании единой для всей страны системы стратегических документов, а также о согласовании процессов стратегического, территориального и бюджетного планирования. Достижения на этих направлениях пока выглядят довольно скромно.

Ставка на агломерации

Говоря об успехах своего ведомства, замминистра регионального развития В. В. Гаевский отметил, что Минрегиону России удалось «институционализировать» предмет регионального стратегического планирования и «ввести его в управленческие рамки». Были сформулированы принципиальные требования к документам стратегического планирования, образовался рынок разработчиков стратегий, на котором возникла реальная конкурентная среда, и в результате к настоящему времени накопился значительный практический опыт их разработки и успешной реализации. В то же время анализ самого министерства показывает, что разработчики многочисленных федеральных и региональных программ слабо обращают друг на друга внимание, в результате чего отраслевые и инфраструктурные проекты часто оказываются не согласованными между собой на территориальном уровне, при этом межрегиональных проектов практически нет. «Отсутствие процедур стыковки, в том числе федеральных и региональных приоритетов, приводит к распылению ресурсов, снижению эффективности», — сказал Гаевский, подчеркнув, что в будущем рассчитывает на стратегии развития субъектов РФ и городов как на основной инструмент региональной политики.

Что касается приоритетов министерства, то в числе основных — развитие агломераций и формирование на их основе сети глобальных центров управления развитием территории России. «Современная экономика живет в городах, и городская агломерация выступает одной из основных форм модернизации и ускоренного развития, повышения конкурентоспособности как территорий, так и национальных экономик в целом, — сказал замминистра. — В качестве основных агломераций помимо тех, что уже сформировались вокруг Москвы и Санкт-Петербурга, мы рассматриваем еще около двадцати». Среди них, в частности, Владивостокская, Екатеринбургская, Нижегородская, Ростовская. По словам чиновника, в законодательстве пока отсутствует понятие агломерации, не выработаны и единые подходы к их поддержке. Однако министерство надеется еще в текущем году проработать эти вопросы.

Другой обозначенный приоритет — развитие макрорегионов. В основе этого подхода лежит идея о том, что субъекты РФ должны объединять ресурсы для решения стоящих перед ними общих задач. Пока планирование развития макрорегионов ведется в формате долгосрочных стратегий федеральных округов. В 2011 году утверждены стратегии всех восьми округов, а также соответствующие перечни приоритетных инвестпроектов (за исключением Дальневосточного федерального округа). Завершается процесс утверждения планов по реализации стратегий. «Основным содержанием стратегического планирования на этом уровне является согласование региональных, межрегиональных и федеральных интересов в виде конкретных проектов, реализуемых на территории округа», — отметил Гаевский, сообщив, что в Минрегионе появились новые должности заместителей министра по федеральным округам. «Для нас наиболее эффективным представляется принятие отдельных государственных программ для каждого федерального округа. Сейчас такой подход, к сожалению, реализуется только в отношении Дальнего Востока и Забайкалья, а также Северного Кавказа — проекты этих двух госпрограмм разработаны и проходят процедуру согласования. Для остальных округов такая возможность пока только обсуждается», — сказал замминистра.

Больше гибкости!

Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока В. Н. Пивненко напомнила собравшимся о том, что 1 октября в Государственную думу внесен долгожданный проект закона о государственном стратегическом планировании. «Уже нет места дискуссиям о том, быть или не быть такому закону, — сказала депутат. — Отсутствие законодательного регулирования единой системы стратегического планирования приводит к тому, что работа в данном направлении обладает рядом системных недостатков. Разрабатываемые стратегические документы имеют разные периоды реализации, принципы постановки задач, глубину детализации. Они различаются и по терминологии». По мнению Пивненко, стратегии регионов должны в обязательном порядке согласовываться со стратегиями межрегионального и федерального уровней. Более того, по ее словам, буквально все, начиная от федеральных округов и заканчивая муниципальными образованиями и бизнесом, включая даже средний и малый, «должны осознавать свою роль в единой логике модернизации страны» и иметь конкретные планы действий на ближнюю, среднюю и дальнюю перспективу.

Что касается самого законопроекта, то он предполагает разработку стратегии регионального развития Российской Федерации и включает в состав документов стратегического характера генеральную схему расселения на территории России, а также схемы расселения на территориях субъектов Федерации. «Территориальные диспропорции расселения носят устойчивый и долгосрочный характер, что надо принимать во внимание при планировании и развитии всех типов инфраструктуры в зонах опережающего роста», — сказала Пивненко, подчеркнув, что особое значение это имеет для регионов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Комитет Госдумы по региональной политике провел мониторинг, который выявил некоторые другие перспективные направление развития нормативно-правовой базы. Так, более половины опрошенных представителей субъектов РФ жалуются на отсутствие комплексного законодательного регулирования отношений в области государственно-частного партнерства. Еще один незадействованный ресурс — принятый в конце 2011 года Федеральный закон № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации». Предполагалось, что создание таких зон будет способствовать сокращению разрывов в развитии регионов за счет формирования благоприятных условий для инвестиций в их экономику. Однако по факту закон не работает, поскольку не изданы предусмотренные им постановления и приказы. Субъекты РФ просят ускорить эту работу.

Руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономической политики им. Егора Гайдара И. В. Стародубровская предостерегает от выстраивания жестких иерархий стратегического планирования, подобных описанной выше, отмечая, что об интеграции усилий регионов пока чаще всего рассуждают «в логике централизации». «Такая логика чревата возникновением рисков, поскольку централизованные системы склонны к принятию жестких стандартизированных решений, в то время как ключевым условием для реальной интеграции является гибкость», — сказала она. Так, в течение нескольких последних лет на форуме стратегов подробно обсуждалось, можно ли использовать федеральные округа как уровень стратегического планирования, позволяющий интегрировать ресурсы регионов. В частности, говорилось о том, что далеко не всегда границы федеральных округов отражают реально сложившиеся связи между регионами и что в целом эти образования довольно искусственные. «Теперь все эти вопросы даже не ставятся, что абсолютно укладывается в обычную логику бюрократической системы. Округа воспринимаются как некая объективная данность, и мы даже не обсуждаем, как можно интегрировать ресурсы регионов, входящих в разные федеральные округа», — отметила эксперт.

По ее ощущениям, теперь опасность излишней «стандартизации» угрожает агломерациям. «Агломерации — это очень живые образования. Со временем они меняют свои очертания, а многие из них подвержены сезонным пульсациям. Если законодатели вдруг решат дать точные определения границ агломераций и механизма управления ими, возникнет серьезный риск потерять многое из потенциала интеграции в рамках агломерационных образований из-за недостаточной гибкости», — пояснила Стародубровская.

Пирамида стратегий

Впрочем, до тех пор пока законопроект о стратегическом планировании не обсужден в Государственной думе, контуры будущей системы планирования остаются неопределенными. К тому же, по мнению Гаевского, эту инициативу в парламенте ждет нелегкая судьба: массу споров она вызвала еще в правительстве.

Представитель департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития России В. В. Дементьев подчеркнул, что проект закона о стратегическом планировании начали разрабатывать еще в 2007 году, однако лишь в мае текущего года президент принял решение о его ускоренной доработке силами Минфина, Минэкономразвития и Минрегиона и внесении в Госдуму. По мнению чиновника, закон позволяет решить несколько важных задач. В частности, он регламентирует формирование приоритетов и целей социально-экономического развития и национальной безопасности на долгосрочную перспективу, обеспечивая привязку этих приоритетов к конкретным отраслям экономики и социальной сферы, а также конкретизацию в региональном разрезе. Законопроект позволит увязывать приоритеты и цели с ресурсами, в первую очередь финансовыми.

Иерархия стратегических документов на федеральном уровне выглядит следующим образом. На «верхнем ярусе» находятся приоритеты, которые формулируются президентом и правительством. На следующем уровне определяются более конкретные задачи — с помощью концепции социально-экономического развития и долгосрочных бюджетных стратегий, которые благодаря законопроекту будут разрабатываться одновременно, а также системы прогнозов. К последним относятся прогноз рисков социально-экономического развития (СЭР) и угроз национальной безопасности, прогноз научно-технологического развития, а также долгосрочные и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития. Инструментами реализации поставленных задач выступают государственные программы, а замыкают цепочку документов схемы территориального планирования. По просьбе субъектов РФ описанная система в общих чертах была спроецирована на региональный уровень.

К новеллам законопроекта можно отнести стратегический прогноз, который должен увязать все существующие прогнозы, а также прогноз рисков СЭР и угроз национальной безопасности. Примечательно, что в законе предпринята попытка объединить «силовой» (то есть вопросы национальной безопасности) и социально-экономический блоки.

Предполагается, что закон вступит в силу с 1 января 2014 года, а 2013 год станет переходным, в том числе для того, чтобы регионы успели привести свое законодательство в соответствие с федеральным.

Ресурсы

Серьезное внимание на форуме традиционно было уделено вопросам ресурсного обеспечения реализации стратегий. Учитывая важность для регионов финансовой помощи из федерального бюджета, особое значение здесь имеет позиция Министерства финансов.

Заместитель министра финансов РФ Л. В. Горнин рассказал об основных направлениях совершенствования межбюджетной политики. Среди них, в частности, дальнейшая активизация деятельности по финансовому оздоровлению регионов, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, а также сокращение дифференциации субъектов РФ по уровню бюджетной обеспеченности.

Замминистра в очередной раз подчеркнул, что налоговая база федеральных налоговых сборов, зачисляемых в федеральный и региональные бюджеты, распределена крайне неравномерно. Так, в 2011 году 74 % налоговых доходов консолидированного бюджета РФ поступило с территории десяти субъектов РФ, а 42 % поступлений по НДС было аккумулировано всего в двух субъектах — Москве и Московской области. При этом 70 % налога на прибыль сформировано в восьми субъектах Федерации. Различия в социально-экономическом положении муниципальных образований также значительны. Например, 64 % налоговых доходов местных бюджетов аккумулируются в бюджетах городских округов, 27 % — муниципальных районов и всего 9 % — поселений.

Структура межбюджетных трансфертов из федерального в региональные бюджеты в 2013–2015 годах предполагает увеличение доли трансфертов, предоставляемых в форме дотаций. Это, по мнению Горнина, будет способствовать повышению самостоятельности регионов в определении приоритетов их расходов.

Разумеется, нельзя было обойти стороной тему майских указов Президента РФ, касающихся, в частности, реализации социальной политики, различных мер в области здравоохранения, образования и науки, обеспечения граждан доступным жильем. Уже понятно, что они серьезно «нагрузят» региональные бюджеты. «Всего, по нашим оценкам, для реализации майских указов президента от субъектов потребуются дополнительные расходы на уровне 320 миллиардов рублей. Это существенная сумма и достаточно сильная нагрузка для бюджетной системы», — признал замминистра. Он выразил надежду на то, что благодаря компенсациям, предусмотренным в федеральном бюджете (100 млрд руб. ежегодно в 2013–2015 годах в составе дотаций на сбалансированность региональных бюджетов), и с учетом позитивного прогноза роста собственных доходов субъектов РФ (15–15,5 %) регионы смогут решить эту проблему.

У Минфина есть видение того, как повысить бюджетную обеспеченность местного самоуправления в ближайшие годы. Это актуальная задача, учитывая, что, по оценкам Минрегиона России, только в тысяче из более чем 22 тысяч муниципальных образований наблюдается экономический рост. В 2012–2014 годах за счет перераспределения налоговых и неналоговых доходов местные бюджеты удастся пополнить на 67,6 млрд руб. Так, в местные бюджеты передадут часть доходов по специальным налоговым режимам, административные штрафы за нарушения в сфере благоустройства. Дополнительные доходы принесет введение в 2014 году местного налога на недвижимость, а также зачисление в местные бюджеты отдельных неналоговых доходов, например 10 % поступлений по акцизам на нефтепродукты (соответствующее предложение в ближайшее время будет внесено в правительство). На следующем этапе (в 2015–2018 годах) в местные бюджеты предполагается передать доходы от применения «упрощенки» — по оценкам Минфина, в целом это около 67 млрд руб. (15 % достанутся поселениям, 20 % районам и 35 % городским округам). Также они будут получать доходы от транспортного налога, уплаченного физическими лицами, что совокупно составляет еще порядка 52 млрд руб.

Говоря о ресурсах, которыми регионы и муниципальные образования будут располагать для реализации своих стратегий, нельзя не учитывать общий экономический фон. В ближайшие годы важным фактором, влияющим на него, будет состоявшееся присоединение России к ВТО. Поэтому неслучайным было появление на форуме главного российского переговорщика с этой организацией — директора Департамента торговых переговоров Министерства экономического развития и торговли РФ М. Ю. Медведкова. По оценке чиновника, пока никаких последствий присоединения России к ВТО — ни позитивных, ни негативных — не ощущается. Для этого просто слишком рано. Кроме того, такое влияние в любом случае будет проявляться плавно. Медведков особо отметил, что в переговорном процессе региональный аспект играл важную роль. «Обсуждались темы, связанные с деятельностью свободных экономических зон, возможностями регионов по дополнительной бюджетной поддержке сельского хозяйства и ряд других проблем. По всем этим вопросам были получены позитивные результаты», — сказал он.

Как заверил Медведков, главное и единственное неблагоприятное последствие присоединения к ВТО может быть связано со снижением импортных тарифов. «Так как проблемы для отдельных предприятий возможны, формируется и постоянно обновляется план адаптации к вступлению в ВТО. Он предусматривает ряд мер на федеральном уровне, например ограничение доступа иностранных товаров и услуг к системам государственного заказа, изменение программ субсидирования промышленности. Есть в нем и механизмы, предполагающие изменение технических регламентов для более эффективного развития отдельных секторов национальной экономики», — пояснил чиновник. Он также отметил, что российские экспортеры получат более предсказуемые условия доступа на внешние рынки. В отношении России сегодня действует более 100 различных ограничений. «ВТО поможет убедить, а в некоторых случаях заставить наших партнеров изменить свою политику в отношении российских товаров», — подчеркнул он.

Территориальный аспект

Большое внимание на форуме было уделено вопросам территориального планирования. Система терпланирования, в отличие от стратегической, уже имеет свою законодательную базу, однако, по признанию представителей Минрегионразвития, она страдает рядом серьезных недостатков. Например, несмотря на многочисленные поправки, Градостроительный кодекс сегодня все еще сильно рассогласован с другими законами, в том числе с Земельным кодексом.

Между тем территориальное планирование рассматривается как основной инструмент реализации стратегий. «Цели и задачи развития регионов и городов должны отражаться в документах территориального планирования. Если схема терпланирования не является проекцией на территорию целей, заложенных в долгосрочной стратегии, оба документа становятся бессмысленными», — сказал замминистра регионального развития Гаевский. Территориальное планирование — это и способ повысить качество жизни населения через регулирование параметров благоустройства, жилой и деловой застройки, транспортной инфраструктуры. Однако эти возможности используются слабо: Градостроительный кодекс по-прежнему ориентирован на интересы девелоперов, в нем нет понятия качества жизни. «Генпланы городов чаще всего предельно формальны, мало учитывают общественный интерес. Зачастую они просто фиксируют принятые ранее решения о строительстве объектов и переводе земель», — отметил чиновник.

Следствием этой проблемы в конечном счете оказывается низкая инвестиционная привлекательность территорий. Формирование системы документов терпланирования позволяет снять многочисленные административные барьеры и сделать перспективы территории предсказуемыми: ведь именно они определяют планируемые объемы строительства транспортной, инженерной, социальной инфраструктуры, перспективы размещения тех или иных зон. Ежегодные потери России от рассогласованности системы территориального планирования оцениваются в 2–3 % ВВП.

В настоящее время схемы терпланирования утверждены в 72 субъектах РФ и в 89 % муниципальных районов, также утверждены генпланы 93 % городов и 75 % городских поселений. Самая сложная ситуация отмечается в сельских поселениях, где уровень готовности составляет всего 59 %. Следует напомнить, что согласно Градостроительному кодексу с 1 января 2013 года при отсутствии утвержденных документов территориального планирования органы власти не имеют права резервировать и изымать земельные участки, изменять категории земель, готовить документацию по планировке территорий.