Версия для печати 9077 Материалы по теме
До проведения бюджетной реформы в 1969 г. в ФРГ действовал Имперский бюджетный кодекс (ИБК) — (Reichshaushaltsordnung–RHO), принятый в 1922 г. Кодекс базировался на бюджетных принципах, перенятых из бюджетной системы Пруссии, и имел фискальную направленность. Главной целью Кодекса было обеспечить финансирование государственного аппарата.
Недостатки ИБК становились отчетливей с ростом доли государства в социальном продукте страны. Бюджетная реформа 1969 г. была связана с созданием единых рамок бюджетного права для Федерации и земель. Были изменены статьи Конституции, связанные с контролем и формированием бюджета, затем приняты Основной бюджетный закон и Федеральный бюджетный кодекс.
 
Структура кассового исполнения бюджета
Реформа 1969 г. коснулась, кроме всего прочего, организационной системы кассового исполнения бюджета. На месте непрозрачной системы, состоявшей из 58 тыс. самостоятельных касс субъектов государственного управления, была введена ясная двухступенчатая кассовая организация. Кассовое исполнение бюджета в ФРГ сегодня возложено на систему федеральных касс. (Несмотря на используемый термин «касса», федеральные кассы обеспечивают оборот как наличных, так и безналичных денежных средств в рамках исполнения бюджета.) При федеральном министерстве финансов существует центральная касса (Главная федеральная касса — ГФК) (Bundeshauptkasse), которая является расчетным центром всех федеральных касс и исполняет управляющие функции. ГФК ведет главный счет Федерации, через который проходят в принципе все федеральные доходы и расходы. В 2000 г. была принята концепция реорганизации системы федеральных касс. При помощи более интенсивного использования автоматизированных процессов платежей, контроля и финансовой отчетности планируется снизить расходы на функционирование системы платежного исполнения бюджета. Концепция предполагает снижение числа федеральных касс: к 2004 г. — до восьми и к 2008 г. — до четырех. Также планируется упразднить выделенную систему кассового исполнения бюджета Бундесвера, интегрировав ее в систему федеральных касс и платежных центров.
 
Механизм лицевых счетов
Существующая система кассового исполнения бюджета в ФРГ в большой степени основывается на использовании автоматизированных процессов. Одним из главных ее компонентов является механизм личных счетов, который используется для обслуживания ряда процессов, связанных с регулярными поступлениями или выплатами очень большому кругу лиц.
Примером использования механизма личных счетов может служить выплата заработной платы государственным служащим. Служащим организаций в федеральном подчинении зарплата перечисляется федеральной службой выплаты жалования госслужащим; служащие организаций в земельном подчинении получают зарплату через земельные службы обеспечения. Несмотря на то, что зарплата госслужащего переводится централизованно, выплата отражается в первую очередь в исполнении бюджета организации, сотрудником которой данный госслужащий является. Как и прочие процессы механизма личных счетов, процесс выплаты зарплаты максимально автоматизирован.
Другой пример механизма личных счетов — сбор арендных платежей за принадлежащие государству помещения и земли. Вся система сбора арендных платежей управляется централизованно федеральной кассой, находящейся в городе Трир. В системе ведется около 250 тыс. персональных счетов. Наряду с взиманием арендной платы ведется оперативный учет доходов и расходов для отдельных объектов недвижимости, а также предоставляются данные для ежегодно составляемого обзора доходов и расходов и анализа хозяйственной деятельности.
Механизм персональных счетов охватывает также централизованную систему управления ссудами, которая обслуживает около 1,4 млн ссудных персональных счетов по 50 видам ссуд (студенческие кредиты, кредиты на строительство дома и т. д.). Эта система управляется федеральной кассой Бонн — филиал Дюссельдорф.
В отличие от Российской Федерации, где НДС по импортированным товарам взимается таможней и попадает сначала на счета таможенного комитета, в ФРГ таможенное управление передает данные по НДС в федеральную кассу в Трире. Эта федеральная касса управляет системой надзора за уплатой НДС по ввозимым товарам и обслуживает около 400 тыс. счетов импортеров.
 
Автоматизированная система бюджетного, кассового и бухучета на федеральном уровне
Пофазовый учет. В классическом учете к каждому пункту бюджета отнесены две суммы: бюджетный дебет и бюджетный кредит. В автоматизированной системе бюджетного, кассового и бухгалтерского учета ведутся так называемые камеральные счета, организованные в соответствии с фазами исполнения бюджета и имеющие пять позиций:
а) бюджетные средства, полученные от вышестоящих уровней бюджета;
б) бюджетные средства, направляемые нижестоящим уровням бюджета;
в) активы, использование которых ограничено платежными обязательствами и гарантиями;
г) средства к получению или оплате;
д) полученные или выплаченные суммы.
На уровне Главных титульных счетов и счетов первого уровня распределения средств позиция а) всегда отражает полный бюджетный план. Для счетов доходов поля б) и в) остаются невостребованными. В расходных счетах задействованы обычно все пять полей, однако на счетах распределителей средств поля от в) до д) заполняются соответствующим образом обобщенными данными нижестоящих уровней бюджета.
 
Структура бюджетных организаций
Каждый участник процесса распределения и использования бюджетных средств идентифицируется в информационной системе путем присвоения идентификационного номера, который, помимо прочего, дает также информацию о функции бюджетной организации в системе исполнения бюджета (распределение или использование средств). Если какая-либо организация исполняет обе функции, она получает отдельные идентификационные номера для каждой функции.
Для каждой позиции федерального бюджета установлены каналы распределения, по которым средства от федеральных учреждений высшего уровня (ступень распределения средств) должны поступать на уровень использования средств. Эта сеть распределителей бюджетных средств, представленная в информационной системе в иерархическом порядке, называется структурой бюджетных организаций. По установленным каналам распределения в обратном направлении поступает информация об использовании средств от конечного исполнителя через все ступени распределения на главный титульный счет.
 
Камеральный счет
Вышеописанный идентификационный номер бюджетной организации (ИНБО) образует вместе со статьей бюджета индивидуальное обозначение камерального счета. Каждый такой счет имеет все пять описанных выше позиций. Все камеральные счета одной организации, управляющей различными позициями бюджета, имеют одинаковый ИНБО, но различаются номером статьи бюджета. И наоборот, если одна и та же статья бюджета исполняется несколькими организациями, то относящиеся к ней камеральные счета отличаются по ИНБО.
Необходимо также дальнейшее деление каждой статьи бюджета на пункты, подпункты и т. д. в соответствии с теми суммами, которые приведены в описании к соответствующей статье в бюджетном плане. Технически это происходит путем деления титульных счетов на так называемые объектные счета. Такие счета могут быть образованы на любой ступени структуры бюджетных организаций. Деление, произведенное на более высокой ступени, на более низких ступенях не может быть отменено. С момента деления титульного счета на объектные счета для всех мероприятий применяются только объектные счета, на прежнем титульном счете отражаются только суммированные результаты относящихся к нему объектных счетов.
 
Целевые группы счетов
Для облегчения ведения объектных счетов они могут быть объединены в так называемые целевые группы счетов. Это существенно упрощает процесс распределения: бюджетные средства для всех объектных счетов целевой группы могут направляться на один счет; при использовании средств (платежах или выдаче обязательств) привлекается вся сумма предоставленных целевой группе бюджетных средств. Посредством этого инструмента отдельные статьи доходов, покрывающие в бюджетном плане целевые статьи расходов, в информационной системе автоматически привязываются друг к другу. Таким образом, доходы, поступающие по конкретной статье, увеличивают средства, доступные для конкретной статьи расходов или целевой группы счетов.
 
Распределение средств
Через структуру бюджетных организаций и счетов бюджетные средства направляются от распределяющих организаций высшей ступени — как правило, федеральных учреждений высшего уровня, ответственных за исполнение бюджета — через множество ступеней распределения к конечным получателям и потребителям этих средств.
Состояние полученных или переданных средств в распределяющих организациях высшей ступени отражается на камеральных счетах по позициям а) и б). По позициям от в) до д) на этих счетах представлена обобщенная информация нижестоящих уровней бюджета. Таким образом, вышестоящая распределяющая организация получает информацию о состоянии отдельных счетов нижестоящих организаций, но не об отдельных мероприятиях.
Типичным примером этого процесса является распределение средств в сфере дорожного строительства федеральным министерством дорожного, капитального и жилищного строительства. В нем бюджетные средства направляются в ответственные за конечное использование средств управления дорожного строительства через четыре ступени распределения: бюджетный отдел министерства –> отдел дорожного строительства министерства –> высший управляющий орган федеральной земли (как правило, министерство дорожного строительства федеральной земли) –> учреждения среднего уровня (районов, земельных округов).
Информационная система обеспечивает проверку находящихся в распоряжении средств таким образом, что сумма средств, полученных каждым уровнем бюджета, при распределении и использовании не может быть превышена. Объем оставшихся в распоряжении средств определяется как разница между позициями а) и б) соответствующего счета.
 
Использование средств

На низшем уровне происходит использование средств в самом узком смысле: бюджетные средства направляются строго на конкретные платежи или погашение задолженностей. Оплата и ввод данных из оправдательных документов выполняются информационной системой в установленные организацией сроки.
Ввод хозяйственной операции происходит на низшем уровне, и обобщенные данные автоматически поступают в системы вышестоящих организаций. Таким путем обеспечивается постоянное и полное информирование вышестоящих организаций о состоянии исполнения бюджета.
Как и на уровнях распределения, на уровне использования происходит проверка находящихся в распоряжении средств, объем которых не может быть превышен. Оставшиеся в распоряжении средства также определяются как разность позиций а) и б) или как сумма позиций от в) до д).
Все без исключения мероприятия соответственно документируются. Выписки по счетам составляются системой периодически или по особым запросам. Отдельные операции в системе могут быть сторнированы и перепроведены, но их стирание из системы исключено.
При таком сплошном учете с сохранением всех проводок можно отказаться от распечатки и проверки Листа контроля бюджета, который использовался ранее. На основании выписок со счетов и перечня еще не проведенных мероприятий бюджетная организация всегда может получить полный обзор актуального состояния исполнения бюджета. Путем уникальной нумерации и идентификации каждой проводки в журнале проводок можно без труда найти соответствующий оправдательный документ или, наоборот, по документу проверить сделанную в системе проводку.
Помимо выписок со счетов информационная система предоставляет организации множество всеобъемлющих и специфических аналитических документов, которые создаются периодически или по специальному запросу.
Проверка лимита находящихся в распоряжении бюджетных средств
Перед любым мероприятием проводится проверка лимита доступных бюджетных средств, в ходе которой информационная система препятствует несанкционированному превышению расходов, разрешенных бюджетным планом.
При выплатах по государственным обязательствам в соответствии с законом проверка средств, находящихся в распоряжении организации, не производится. Однако вышестоящие организации осуществляют постоянный контроль над указанными статьями бюджета, чтобы в случае грозящего превышения лимита иметь возможность своевременно направить запрос в вышестоящую организацию на увеличение суммы бюджетных средств.
Проводки по хозяйственным операциям, которые ведут к превышению лимита бюджета, информационной системой не принимаются, а соответствующей организации направляется сообщение об ошибке.
 
Доступ к системе
Документарный метод. Каждая государственная организация оформляет свои хозяйственные операции преимущественно в письменном виде (на специальных бланках различных форм). До 1998 г. письменное документальное оформление было обязательным для всех платежных операций. После изменения в законе стало возможным оформление платежей также в электронной форме.
Метод диалога. Помимо документарного метода существует также диалоговый метод, посредством которого подключенные к нему государственные организации наряду с запросом информации могли вносить в информационную систему неплатежные операции (отражение обязательств, резервирование средств). Данные диалога поступают непосредственно на центральный сервер и обрабатываются в течение следующей ночи вместе с информацией от федеральных касс. Обработанные данные предоставляются организации для информационных целей или проведения различных видов анализа уже на следующий рабочий день.
С 2000 г. существуют также отдельные компоненты диалога, применимые к платежным операциям. Однако для защиты от незаконного использования применяется жесткий механизм безопасности, в котором отражен, помимо прочего, т. н. принцип четырех глаз, обязательный и для документарного метода. В настоящее время методом диалога — в основном из соображений безопасности — в систему вносятся только периодические платежи и только в пределах установленного лимита. В будущем, по мере приобретения дополнительного опыта, эти ограничения будут сокращены и впоследствии полностью сняты.
Методы, разработанные и используемые организациями самостоятельно. Растущее число государственных организаций для рационального выполнения заданий использует собственные программы. При этом кассовые и иные платежные документы в письменном виде более не оформляются, и обязательно создаются программные шлюзы с автоматизированной системой бюджетного, кассового и бухгалтерского учета. Эти каналы дают возможность отправлять данные по платежным и неплатежным операциям (выплате пособий, премий, оформлению командировочных расходов и т. д.) в центральную систему бюджетного, кассового и бухгалтерского учета, а после централизованной обработки — получать информацию для анализа и дальнейшей работы в собственной локальной информационной системе.
Преимущество данного метода доступа очевидно: отпадает необходимость заполнения большого числа документов, проверки их центральными кассами, а главное, при обслуживании центральной автоматизированной системы бюджетного, кассового и бухгалтерского учета не нужно более решать локальные системные проблемы — они устраняются самой организацией на месте.
Централизованная обработка данных. На центральном сервере федеральной службы финансов осуществляется непосредственное проведение операций, поступивших от всех организаций в виде документов и посредством диалога (в техническом смысле этого слова). Результаты обработки по ранее упомянутым защищенным каналам связи на следующее утро отправляются в соответствующие кассы или непосредственно организации. Кассы распечатывают информацию об операциях по установленной форме и направляют ее в организации. Как альтернатива этому методу сегодня существует возможность самостоятельного запроса государственной организацией различной аналитической информации по электронной почте с возможностью ее распечатки.
Документы, необходимые для проведения платежных операций, направляются на дискетах в центральные банки федеральных земель или (в растущем объеме) через т. н. электронные окошки непосредственно в Немецкий центральный банк. При методе «электронных окошек», использование которого ранее было разрешено только для срочных (телеграфных) платежей, платежные данные по защищенным каналам посылаются на сервер Немецкого центрального банка в Мюнхене, откуда по тем же каналам поступают в информационные системы коммерческих банков, которые оформляют поступление денег на счет уже в тот же день. Своевременное осуществление платежей посредством этого метода ведет к существенной экономии процентов по различным видам кредитов.
Немецкий центральный банк открыл этот быстрый и надежный путь платежей для массовых переводов денежных средств как внутри страны, так и для международных платежей в зоне хождения евро. В недалеком будущем планируется полный переход на этот метод исполнения платежей.
 
Бухгалтерский учет и отчетность
Составление отчетности и ее проверка осуществляются путем обобщения и анализа всей поступившей бухгалтерской информации, и эти документы предоставляются по запросу в бумажной форме или на магнитных носителях. Таким образом, к диалогу могут подключаться проверяющие аудиторские компании.
Первый проект отчета об исполнении бюджета создается информационной системой по окончании бюджетного года автоматически. Он составляется исключительно на основании введенных в систему данных и направляется всем организациям для контроля полноты и правильности учета проведенных операций, а также для обоснования конкретных мероприятий. После учета сделанных замечаний и внесения соответствующих исправлений создается окончательный отчет об исполнении бюджета.
Использование новых технологий позволяет значительно ускорить составление отчета. Так, за прошедший бюджетный год отчет предоставляется уже в апреле.

Журнал «Бюджет» №2 февраль 2003 г.

Поделиться