Версия для печати 3693 Материалы по теме
О федеральном бюджете  на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов  (из доклада на заседании Совета Федерации 28 ноября 2012 года)

Бушмин Евгений Викторович
Работа над законом о бюджете велась членами Совета Федерации с момента рассмотрения Правительством РФ основных направлений бюджетной и налоговой политики в июне 2012 года. В начале октября мы провели парламентские слушания и заседание комитета по внесенному законопроекту (нулевое чтение). Наш комитет провел отдельное заседание перед вторым чтением бюджета, посвященное только поправкам. Кроме того, члены нашего комитета принимали участие во всех заседаниях комитета по бюджету и налогам Госдумы. 26 ноября мы рассмотрели уже принятый закон на расширенном заседании комитета, пригласив членов всех комитетов Совет Федерации.

28 ноября мы рассматриваем сразу два бюджета — бюджет на 2013–2015 годы и изменения в бюджет 2012–2014 годов. На моей памяти мы еще ни разу не принимали в один день два бюджета. Бюджетов два, а проблемы бюджетов и вопросы к Министерству финансов у нас одни и те же.

Главная особенность

Особенность данного бюджета состоит в том, что его расходы формировались исходя из бюджетных правил, устанавливающих базовую цену на нефть, которая ложится в основу расчета показателей федерального бюджета. Причем для каждого года базовая цена устанавливается своя. Так, для 2013 года базовой ценой является средняя цена на нефть за пять лет, для 2014 года — за шесть лет, для 2015 года — за семь лет. В дальнейшем предлагается ежегодно увеличивать период определения базовой цены на нефть на один год до достижения десяти лет.

При этом прогнозная цена может существенно отличаться от базовой цены. Для 2013 года базовая цена на нефть составит 91 долл. за бочку, а прогноз цены — 97 долл., для 2014 и 2015 годов базовая цена 92 и 93 долл., прогноз соответственно 101 и 104 долл. (рис. 1). При превышении базовой цены на нефть доходы от превышения будут направляться в Резервный фонд, и так до достижения им нормативной величины 7 % ВВП.

график 1
Почему я так подробно останавливаюсь на этом? Во-первых, меняется концепция формирования расходной части бюджета — она напрямую не зависит от цены на нефть. Во-вторых, в случае превышения прогнозной цены над базовой мы имеем возможность формирования суверенных фондов (Фонда национального благосостояния и Резервного фонда) в необходимых объемах.

Правда, сами бюджетные правила, по которым сформирован бюджет, пока еще не приняты. Проект закона о внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс принят Государственной думой в первом чтении еще 6 июля 2012 года, но второе и третье чтения откладываются. (19 декабря 2012 года Совет Федерации одобрил бюджетные правила. — Прим. редакции). Принимая для расчета базовую цену, мы тем самым, формируя бюджет, хоть как-то страхуемся от падения цены на нефть. Кроме того, и это тоже важно, мы возобновляем накопления Резервного фонда, нашу так называемую подушку безопасности.

Доходы и расходы

Если сравнить 2013 год с относительно благополучным 2008 годом, то можно говорить о достаточно ощутимом увеличении доходов бюджета (почти на 40 %). Сейчас мы не можем, да и никто не может точно спрогнозировать цену на нефть. А ведь точность прогноза цены на нефть имеет большое значение для формирования доходной базы бюджета.

Итак, при прогнозной цене на нефть 97 долл. за бочку нефти в 2013–2015 годах прогнозируется рост ВВП (рис. 2). В 2013 году он составит 3,7 %, в последующие 2014 и 2015 годы — 4,3 и 4,5 %. Очень скромный рост для экономического прорыва. Но мы и его можем не иметь, так как ситуация в мировой экономике, в первую очередь в Европе, очень нестабильна и она может негативно отразиться на нашей экономике. При этом прогнозируется превышение темпов роста российской экономики над темпами роста мировой в 2013 году и в 2014 году соответственно на 0,2–0,4 %, а в 2015 году — на 0,5 %. Прогнозируется снижение уровня инфляции с 5–6 % в 2013 году до 4–5 % в 2015-м, а также ослабление курса рубля по отношению к доллару с 32,4 руб. за доллар в 2013 году до 33,7 руб. за доллар в 2015-м.

В 2013 году планируется небольшое снижение доходов на 0,4 % (рис. 3). Это происходит после их ежегодного поступательного увеличения с 2009 года: в 2011 году рост доходов достигал почти 40 %, в 2012 году — 11,6 %. В 2014 и 2015 годах прогнозируется положительная динамика роста доходов на уровне 9–11 %. Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в 2013 году связано с более низкими по сравнению с 2012 годом мировой ценой на нефть и экспортной ценой на газ, заложенными в расчеты доходов федерального бюджета, а также со снижением ставок вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты.

график 2
Планируется стабильный ежегодный рост ненефтегазовых доходов федерального бюджета в 2013–2015 годах, их доля в ВВП в 2013 году составит 10,4 %, а в плановом периоде остается неизменной на уровне 10,5 %. Мы отмечаем позитивную тенденцию снижения доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета: с 50 % в 2012 году до 46 % в 2013-м. Это, конечно, не позволяет говорить о существенном снижении зависимости российской экономики от конъюнктурных факторов, но Правительство России выражает намерение продолжать этот тренд в дальнейшем.

график 3
Хочу заметить, что предлагается более жесткое ограничение роста расходов федерального бюджета в отличие от предыдущих лет, в результате чего темпы прироста расходов составляют в 2013 году 3,3 %, в 2014 году — 6,1 % и только уже в 2015 году — 10,0 % (рис. 4). В реальном выражении расходы растут только в 2014 и 2015 годах соответственно на 1,1 и 4,8 %. По сравнению с 2012 годом расходы федерального бюджета увеличиваются в 2015 году почти на 20 %.

Дефицит и резервы

Бюджет, как и в прошлые годы, сформирован с дефицитом (рис. 5). В 2013 году он составит 521,4 млрд руб. (0,8 % ВВП), в 2014 году — почти 144 млрд руб. (0,2 % ВВП), в 2015 году — 10,8 млрд руб. (0,01 % ВВП). В 2012 году дефицит планируется на уровне 42,7 млрд руб. Правительство могло бы сформировать и бездефицитный бюджет, но, во-первых, дефицит у нас небольшой (по сравнению с другими странами), а во-вторых, сегодня у государства есть серьезные задачи, в том числе социальные, решение которых требует увеличения расходов. Основными источниками финансирования дефицита будут государственные заимствования и поступления от приватизации федеральной собственности.

Объем Резервного фонда увеличится с 3,2 трлн руб. (это 4,8 % ВВП) в 2013 году до 4,7 трлн руб. в 2015-м, или 5,7 % ВВП. Пополнение фонда за счет нефтегазовых доходов в 2013–2015 годах составит 1,8 трлн руб. Использование средств Резервного фонда в 2013–2015 годах не преду­сматривается.

Объем Фонда национального благосостояния на конец 2015 года составит 2,85 трлн руб., или 3,4 % ВВП. По сравнению с 2012 годом он увеличится на 88,1 млрд руб. Совокупный объем государственного долга в трехлетнем периоде увеличится на 2,4 трлн руб. и достигнет к концу 2015 года чуть больше 11 трлн руб. (13,4 % ВВП), при этом доля внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга достигнет почти 75 % при соответствующем снижении доли внешнего долга. Мы считаем, что, несмотря на увеличение размера государственного долга, долговая нагрузка на федеральный бюджет остается в пределах, позволяющих государству своевременно и в полном объеме выполнять свои долговые обязательства.

Приоритеты финансирования

Приоритетными направлениями расходов федерального бюджета на 2013–2015 годы являются национальная оборона, национальная безопасность, правоохранительная деятельность, полностью отнесенные к ведению Российской Федерации, а также социальная политика (рис. 6). В структуре общего объема расходов федерального бюджета первое место занимают расходы, направляемые на социальную политику, — это почти треть расходов, на втором месте — расходы на национальную оборону, на третьем месте — расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, которые будут опережать расходы на национальную экономику.

график 4
В нашем заключении на законопроект к первому чтению мы подробно рассмотрели расходы по всем разделам федерального бюджета. Сейчас я не хотел бы повторяться. Скажу только, что в расходах учтены средства на перевооружение армии и флота в соответствии с государственной программой вооружения. Кроме того, в целях адаптации российской экономики к условиям членства Российской Федерации во ВТО на 2013–2015 годы запланировано израсходовать 45,3 млрд руб., в том числе на 2013 год — 18,2 млрд руб., из которых 5 млрд руб. зарезервированных средств были распределены в рамках второго чтения по конкретным направлениям.

В расходах также учтена индексация оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания судей и прокурорских работников, федеральных государственных служащих, стипендий для обучающихся в федеральных учебных заведениях и других публичных нормативных и приравненных к ним обязательств.

Межбюджетные отношения

Более подробно хотел бы остановиться на межбюджетных отношениях в 2013–2015 годах. Меня как представителя от регионов волнуют отношения центра и субъектов РФ. К сожалению, приходиться признать, что отношения эти складываются не очень хорошо и не меняются. У нас большое количество дефицитных регионов. По итогам исполнения бюджетов в 2011 году 57 субъектов исполнили бюджет с дефицитом (в 2010 году — 63 региона с дефицитом на сумму 202,1 млрд руб., в 2009 году — 62 региона с дефицитом на сумму 378,8 млрд руб.). Во многих регионах экономическая ситуация не улучшается.

Все говорят, что нужно развивать регионы. А что делается для этого? Методику предоставления финансовой помощи постоянно совершенствуем, поощряем регионы за развитие налогового потенциала, а ситуация в большинстве субъектов остается сложной. Поэтому встает вопрос, в каком направлении следует развивать межбюджетные отношения. Регионам нужны дополнительные и постоянные источники доходов, которые позволяли бы им развиваться.

Вопрос доходной базы субъектов РФ — один из ключевых вопросов их развития. Вот и в бюджете 2013 года встала проблема финансового обеспечения регионами полномочий. Планируется сокращение объема межбюджетных трансфертов (рис. 7) и увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2013–2015 годах будут увеличиваться в интервале от 11,5 до 15,6 % в год).

Но мы считаем, что с увеличением доходов субъектов все не так однозначно. Не в полной мере учтены выпадающие доходы регионов в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), отменой льгот по налогу на имущество организаций естественных монополий и введением льготы на вновь вводимое движимое имущество. Есть тенденция снижения темпов роста налога на прибыль. Кроме того, регионы должны формировать свои бюджеты с учетом расходов на повышение заработной платы бюджетников. Такая задача была поставлена Президентом России.

Объем дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ только на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы составляет в 2013 году 367,7 млрд руб., в 2014 году — 557,0 млрд руб., а в 2015 году — 789,0 млрд руб. Между тем на реализацию указов Президента РФ от 7 мая 2012 года в 2013-м и в последующие годы выделено только по 100 млрд руб. По­этому мы считаем, что в данных условиях предусмотренного в проекте федерального бюджета объема средств на эти цели будет недостаточно и существуют риски как невыполнения указов Президента, так и необеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ. В связи с этим членами нашего комитета была подготовлена поправка по увеличению финансовой помощи из федерального бюджета для повышения оплаты труда работников бюджетной сферы. Эта поправка, как и многие другие, не была поддержана депутатами Государственной думы.

Долги регионов

Еще одним острым вопросом при обсуждении проекта федерального бюджета на 2013–2015 годы, по которому не принято компромиссного решения, был вопрос о реструктуризации бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов РФ. Объем бюджетных кредитов за три года — с 2013 по 2015 год — составит 205 млрд руб., а объем возврата — 382 млрд руб. (рис. 8). В данной ситуации регионы скорее всего пойдут на увеличение заимствований, но уже с использованием рыночных механизмов, что отразится на стоимости обслуживания регионального долга и способности региональных бюджетов выполнять свои социальные обязательства.

Учитывая большую закредитованность регионов, мы считаем, что вопрос о реструктуризации бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов РФ на частичное покрытие дефицитов бюджетов, финансирование строительства и реконструкцию региональных дорог, поддержку моногородов, ликвидацию последствий стихийных бедствий, засухи, остался открытым и требует дальнейшего обсуждения в ходе исполнения федерального бюджета 2013–2015 годов.

Понимая, что ситуация в регионах будет достаточно сложной, мы провели совещание, в котором участвовали многие члены Совета Федерации во главе с заместителем председателя СФ С. Ю. Орловой, первый заместитель министра финансов Т. Г. Нестеренко, представители регионов. Было решено, что, во-первых, Минфин проведет с регионами консультации (по графику) для согласования расчетов по выпадающим доходам, дополнительным расходам, потому что разногласия есть и Минфин это подтвердил; во-вторых, было принято решение по итогам первого полугодия 2013 года провести мониторинг выпадающих доходов и уточнить размеры дополнительных средств для оказания субъектам финансовой помощи. Часть выпадающих доходов 2013 года можно компенсировать в 2012 году, так как в бюджете есть 3,7 млрд руб., которые не распределены.

Наш комитет рекомендовал одобрить Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и продолжить работу над ним в ходе его исполнения.

Поделиться