Версия для печати 6696 Материалы по теме
Новый бюджет, старые проблемы

Пронина
Федеральный бюджет на ближайшую трехлетку, а также поправки в Бюджетный кодекс не только не решат все проблемы местных бюджетов, но и в некоторой степени снизят возможности регионов по оказанию им финансовой помощи. Людмила Ивановна ПРОНИНА, государственный советник РФ 2-го класса, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора РАНХиГС при Президенте РФ

Общая характеристика федерального бюджета

Темпы роста российской экономики, заложенные на предстоящие три года в федеральном бюджете, невысокие: 3,7 % в 2013 году, 4,3 % в 2014 году и 4,5 % в 2015 году (табл. 1). Все еще сказываются последствия кризиса 2008–2010 годов, поэтому крайне важно создавать условия для прекращения оттока капитала и вложения его в развитие отечественной экономики. Это возможно лишь при проведении прозрачной, устойчивой макроэкономической бюджетной политики, что и является одной из основных задач федерального бюджета. Ее придется решать при сохраняющейся зависимости доходов федерального бюджета от нефти и газа — в 2012 году нефтегазовые доходы составили 50,5 % от общего объема доходов. Поэтому снижение нефтегазовой зависимости также является одной из основных задач, поставленных в законе о бюджете. В 2015 году эта зависимость должна снизиться уже до 44,4 %.

таб 1
Показателем того, что финансирование расходов федерального бюджета осуществляется за счет нефти и газа, является динамика роста ненефтегазового дефицита. Если до кризиса он составлял 3,5 % ВВП, а к началу кризисного года — 6,5 %, то в 2012 году этот показатель достиг 10,7 % ВВП. Благодаря действию бюджетного правила в 2013 году ненефтегазовый дефицит может быть снижен до 9,7 % ВВП, в 2014 году — до 8,7 %, а к 2020 году — до 7,5 % (табл. 2). Напомним, что бюджетные правила, законодательно установленные с 2013 года, состоят в следующем:

  • расходы бюджета не должны превышать доходы при базовой цене на нефть, равной средней цене за последние десять лет плюс 1 % ВВП;
  • нефтегазовые доходы, обусловленные более высокой фактической (прогнозной) ценой на нефть, поступают в Резервный фонд до достижения им 7% ВВП, затем в Фонд национального благосостояния с возможностью расходования (до 50 %) на инфраструктурные проекты;
  • недостаток доходов, обусловленный более низкой фактической (прогнозной) ценой на нефть, возмещается из Резервного фонда;
  • при необходимости сокращаются в первую очередь условно утвержденные расходы;
  • в текущем финансовом году расходы могут увеличиваться только в пределах роста ненефтегазовых доходов.

таб 2
Важнейшее значение имеет изменение параметров этого «жесткого» федерального бюджета. В 2013 году объем расходов увеличится на 569 млрд руб., в 2014 году — на 819 млрд руб., а в 2015 году — на 1,4 трлн руб. Однако в реальном выражении (с учетом инфляции) в 2013 году произойдет некоторое сокращение расходов, которое объясняется «включением» бюджетного правила.

По сравнению с 2008 годом (его начало стало одним из самых успешных для бюджета периодов) расходные обязательства Российской Федерации в 2012 году выросли на 26 % в реальном выражении, при том что доходы лишь в 2012 году превысили уровень 2008 года. В 2014 и 2015 годах это превышение будет постепенно нарастать. В частности, прогноз поступления в федеральный бюджет НДС в течение трех лет показывает, что эти поступления должны увеличиться на 1 трлн руб., в том числе в 2013 году — на 300 млрд руб.

Одновременно с процессом приведения расходов федерального бюджета в соответствие с возможностями экономики необходимо осуществлять структурные реформы: повышение эффективности бюджетных услуг, реформу здравоохранения, образования, пенсионную реформу, а также укреплять институты развития с тем, чтобы наряду с социальными задачами решались задачи привлечения инвестиций и роста экономики (табл. 3).

Бюджетный федерализм и долговые обязательства регионов

таб 3
Значительная нагрузка на региональные бюджеты ложится в связи с необходимостью реализации известных указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 595–606, касающихся повышения оплаты труда работников бюджетной сферы (табл. 4). Как видно из таблицы, потребность консолидированных бюджетов субъектов РФ в дополнительных бюджетных средствах на указанные цели будет удовлетворена в 2013 году на 44 %, в 2014 году — на 22 %, в 2015 году — на 15 %. При этом из федерального бюджета в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов на реализацию указов Президента РФ будет ежегодно выделяться 100 млрд руб. Отметим, что на 2014 и 2015 годы фонд финансовой поддержки субъектов РФ не проиндексирован, что, очевидно, будет сделано при проектировании федерального бюджета на 2014–2016 годы исходя из уровня инфляции. Наряду с этим был упразднен ряд субсидий, которые направлялись субъектам Федерации, в том числе по очень важным социальным проектам — таким, например, как оплата услуг ЖКХ для социально незащищенных слоев населения.

Источники компенсации вышеназванных дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ не определены. Очевидно, было бы целесообразно выделить им дополнительные дотации на сбалансированность. Отметим, что в связи со сложившейся ситуацией в субъектах Федерации затруднено планирование расходов региональных и местных бюджетов.

Указанные обстоятельства приводят к росту долговых обязательств субъектов РФ. Оценка сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ (табл. 5) показывает, что их дефицит возрастает: только в 2015 году бюджеты планируется сбалансировать. При этом среди источников покрытия дефицита увеличивается доля банковских заимствований (коммерческие кредиты) и сокращается доля бюджетных кредитов.

таб 4,5
Очевидно, что рост долговых обязательств субъектов РФ провоцирует их перевод на прямое финансовое управление из федерального центра. Усиление данной тенденции может нарушить принцип самостоятельности региональных и местных бюджетов и поколебать основы бюджетного федерализма в России. В связи с этим возникает вопрос о возможности закрепления дополнительных доходных источников за бюджетами субъектов РФ, в том числе в целях компенсации их расходов на реализацию майских указов президента.

Налоговые доходы

В 2012 году 53 % налоговых доходов поступило в федеральный бюджет, 47 % — в консолидированные бюджеты субъектов РФ. С учетом передачи из федерального бюджета части доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ, а также во внебюджетные фонды эта пропорция выравнивается: у Федерации остается 43 % доходных источников, у консолидированных бюджетов субъектов РФ — 41 %. Приблизительно такое же соотношение существует и в стоимости расходных обязательств различных уровней публичной власти.

Данная ситуация связана с принципами построения самой налоговой системы Российской Федерации, где наиболее «крупные» налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) являются федеральными и в основном поступают в федеральный бюджет, составляя 80 % его доходов. Объем поступлений по региональным и местным налогам (транспортный налог, налог на имущество организаций, земельный налог, налог на имущество физических лиц) значительно меньше и практически не зависит от экономического развития территорий.

Важнейшее значение для местного самоуправления имеют доходы от применения патентной системы налого­обложения, поступающие в местные бюджеты в полном объеме. В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2013 года 100 % этих доходов зачисляется в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Кроме того, предусмотрено увеличение поступлений от единого сельскохозяйственного налога с 35 до 50 % в бюджеты поселений и муниципальных районов и с 70 до 100 % — в бюджеты городских округов.

Данные изменения увеличат доходную базу местных бюджетов незначительно — лишь на 800 млн руб. Их явно недостаточно для существенного улучшения финансового положения муниципалитетов. Вместе с тем важность совершенствования специальных налоговых режимов обусловлена не только тем, что их применение позволит значительно увеличить доходы местных бюджетов, но и невозможностью использования в современных условиях иных налогов, которые могли бы решить такую задачу. В частности, это касается зачисления в местные бюджеты (вместо федерального бюджета) 2 % от 20-процентной ставки налога на прибыль организаций, а также взимания НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства граждан. Позиция Минфина России по всем подобным предложениям остается неизменной: передавать на субфедеральный уровень целесо­образно только равномерно распределенные по территории России источники налоговых доходов (НДФЛ, земельный налог, налог на имущество физических лиц, транспортный налог и т. д.), однако они к настоящему моменту уже переданы.

Не исключено обсуждение вопроса о передаче на региональный уровень акцизов, которые в 2011 году оказались сконцентрированными на федеральном уровне. Однако акцизы также распределены по территории не совсем равномерно. При применении действующей методики часть акцизов распределяется по формуле исходя из количества проживающих граждан (что по сути представляет собой трансферт), а часть — исходя из того, находится ли на соответствующей территории предприятие, которое производит облагаемую акцизом продукцию. Регионы предлагают распределять акцизы на алкогольную продукцию, отталкиваясь от ее потребления на определенной территории. По мнению Минфина России, если на таких условиях передавать акцизы субъектам РФ, с одной стороны, не будет решаться задача стимулирования производства соответствующей продукции, с другой — сократятся доходы федерального бюджета.

Кроме того, Минфин считает возможным передавать дополнительные налоговые доходы регионам только одновременно с полномочиями федерального уровня, которые в этом случае должны быть закреплены в качестве собственных полномочий субъектов РФ. Представляется, что реализация данного принципа не улучшит финансовое положение субъектов РФ и муниципалитетов в условиях несбалансированности их бюджетов и наличия значительных долговых обязательств. Передача дополнительных доходов должна в первую очередь решать проблему покрытия (реструктуризации) накопившихся долгов и недофинансирования действующих расходных обязательств.

Взимание НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства приведет к появлению «выигравших» и «проигравших» территорий. Кроме того, субъекты РФ, которые создают новые производства и дополнительные рабочие места, привлекая на них жителей других регионов, лишатся важного экономического стимула в виде соответствующих поступлений от НДФЛ. В связи с этим в ближайшее время реализация данного изменения не планируется.

Новые доходные источники

Вместе с тем недавно был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», расширяющий доходные источники региональных и местных бюджетов. В частности, в нем установлено, что в бюджеты муниципальных образований подлежат зачислению:

  • все денежные взыскания (штрафы), связанные с нарушением нормативных правовых актов органов местного самоуправления (100 %);
  • плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности (100 %);
  • плата за негативное воздействие на окружающую среду (55 %);
  • доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков (100 %);
  • доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов (100 %).

Кроме того, законом устанавливается, что с 2014 года муниципальные дорожные фонды будут формироваться, в частности, за счет акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, подлежащих зачислению в местный бюджет. В то же время органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от указанных акцизов, но не менее 10 % доходов, которые получает от них консолидированный бюджет субъекта РФ.

Закон устраняет и неопределенность в вопросе финансирования так называемых объединенных администраций, когда администрация муниципального района осуществляет полномочия администрации поселения, являющегося административным центром района. Установлено, что исполнение таких полномочий финансируется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.

Помимо этого закон продлевает до 1 января 2015 года срок предоставления бюджетных кредитов за счет средств бюджетов субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, юридическим лицам для целей закупки и доставки топлива в данные субъекты РФ.

Межбюджетные трансферты

В 2012 году только 11 субъектов РФ не получали дотации, притом что в 2011 году таких субъектов было 14. Как уже отмечалось, налоговые доходы российских регионов распределены по территории страны неравномерно. Только в семи субъектах РФ налоговые доходы, поступающие с этих территорий в федеральный бюджет, более чем в полтора раза превышают налоговые доходы, поступающие непосредственно в бюджеты данных регионов. Только 30 субъектов РФ собирают на своей территории доходы, объем которых соизмерим с объемом расходов их бюджетов.

Еще сложнее ситуация с местными бюджетами, которые в 2011 году на две трети состояли из субсидий, дотаций и субвенций. При этом доля поступлений от местных налогов — земельного и налога на имущество физических лиц — в структуре доходов местных бюджетов не превышает 4 %.

В ситуации финансовой неопределенности, вызванной перераспределением ряда расходных обязательств и отсутствием достаточных дополнительных доходных источников, возрастает роль межбюджетного регулирования. В частности, это относится к обязательствам местных властей по дошкольному образованию. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится финансовое обеспечение (предоставление субвенций из региональных бюджетов) только образовательного процесса при предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам. При этом организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района осуществляется за счет средств местных бюджетов.

В Госдуме рассматривается законопроект, который предполагает расходы на оплату труда воспитателей в дошкольных учреждениях осуществлять за счет иных межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты. Однако при этом никаких изменений в Бюджетный кодекс в части перераспределения доходных источников не вносится, что создает проблемы при формировании региональных бюджетов и нормативной базы по межбюджетным отношениям. Минфин считает, что данную проблему можно отрегулировать с помощью межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты. При этом следует отметить, что динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета имеет отрицательную тенденцию (табл. 6).

Уже упоминавшийся Федеральный закон № 244-ФЗ устанавливает особый порядок определения субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Их объем будет определяться исходя из необходимости достижения критерия выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (критерия выравнивания финансовых возможностей по решению вопросов местного значения), устанавливаемого субъектом РФ. При этом вводится запрет на снижение значения данного критерия в очередном финансовом году и плановом периоде по сравнению с текущим финансовым годом. Также устанавливается запрет на сокращение утвержденных на очередной финансовый год и первый год планового периода объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, распределенных между муниципальными образованиями, за исключением случаев внесения федеральными законами изменений, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов субъектов РФ. Все это позволит обеспечить предсказуемость и стабильность в среднесрочном периоде размеров межбюджетных трансфертов, установленных муниципальным образованиям.

Вышеназванным федеральным законом вводится обязательное требование об утверждении высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на срок не менее трех лет перечня расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, софинансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Перечень должен включать целевые показатели результативности предоставления субсидий и их значения.

Приведенный краткий анализ показывает, во-первых, реальную невозможность решения в полном объеме в ближайшую трехлетку проблем местных бюджетов и, во-вторых, факт снижения возможностей регионов по оказанию им финансовой помощи. Все это провоцирует дальнейшую разбалансированность местных бюджетов и рост недофинансирования расходных обязательств муниципалитетов.

Поделиться