Версия для печати 2561 Материалы по теме
В ожидании формулы

пенсионная реформа
В сентябрьском номере «Бюджета» мы рассказывали о подготовке очередной пенсионной реформы.
Как известно, в конце 2012 года в законодательство были внесены поправки, реформирующие накопительный элемент пенсий и устанавливающие повышенные коэффициенты пенсионных отчислений для отдельных категорий работников. Однако главные «развилки» пенсионной системы по-прежнему остаются непройденными.

Что сделано

Итак, решено: перераспределение накопительного тарифа будет добровольным. Те граждане, которые захотят продолжить формирование накопительной части своей пенсии, смогут в течение 2013 года написать соответствующее заявление, тем самым сохранив прежний порядок распределения пенсионных отчислений: 6 % тарифа в накопительную часть, 16 % — в солидарную. Для всех остальных — будь то «молчуны» или граждане, сознательно отказывающиеся от накопительного компонента, — по окончании 2013 года 4 % тарифа будет перераспределено в солидарную часть, а 2 % останутся в накопительной. Соответствующие нормы содержатся в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 243-ФЗ. Власти призывают будущих пенсионеров вооружиться калькуляторами и самостоятельно просчитать выгоды от того или иного решения, но при этом делают недвусмысленные намеки. При нынешней системе накоплений пенсия гражданина 1966 года рождения, которая не включает в себя накопительный элемент, окажется на 15 процентов больше, чем пенсия гражданина, который родился в 1967 и последующих годах. То есть получается, что трудовая пенсия с накопительным элементом меньше чисто распределительной. «Зачем же тогда накапливать?» — заявил недавно Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев.

Упомянутый закон также устанавливает дополнительные тарифы страховых взносов в зависимости от вида работ, в которых заняты застрахованные лица. Так, для подземных работ, работ с вредными условиями труда и в горячих цехах он составит 4 % в 2013 году, 6 % — в 2014-м и 9 % — в 2015 году. Для работ с тяжелыми условиями труда, а также работ с повышенной интенсивностью и тяжестью, дающих право на назначение досрочной пенсии, дополнительный тариф будет равен 2 % в 2013 году, 4 % — в 2014-м и 6 % — в 2015 году. Следует особо отметить, что данные взносы не будут персонифицированными, а в полном объеме пойдут на финансирование страховой части трудовой пенсии по старости.

Закон также предусматривает двукратное увеличение размера страховых взносов на обязательное пенсионное страхование для самозанятых лиц (индивидуальных предпринимателей, адвокатов, частных нотариусов, таксистов, репетиторов и т. д.). По оценке Минтруда России, эта мера только в 2013 году принесет в бюджет ПФР больше 47,5 млрд руб., а за ближайшие три года дополнительные поступления превысят 200 млрд руб.

На этом первый этап реформы, похоже, завершен. К вопросу о реформировании системы досрочных пенсий решено вернуться в 2015 году. Возраст дожития, который ранее планировалось увеличить, что снизило бы пенсионные выплаты, трогать пока не будут. То же касается и вопросов оплаты труда работающих пенсионеров.

график
Примечательно, что отмена накопительной составляющей снизит текущий дефицит пенсионной системы лишь примерно на 20 %, остальные 80 % все равно придется покрывать за счет федерального бюджета. Однако, по словам министра труда и социальной защиты РФ М. А. Топилина, «суть стратегии — это ни в коем случае не достижение бездефицитности бюджета Пенсионного фонда, а недопущение снижения уровня пенсионного обеспечения граждан без роста дефицита бюджета ПФР». В то же время, учитывая ухудшающееся соотношение плательщиков взносов и пенсионеров, не совсем понятно, как при 22 % отчислений от зарплаты можно обеспечить коэффициент замещения в 40 % — цель, поставленную в Стратегии развития пенсионной системы до 2030 года (сегодня коэффициент замещения не дотягивает до 38 %). Представители самого ПФР ссылаются на скрытые резервы: снижение смертности в трудоспособном возрасте, стимулирование рождаемости, взносы в пенсионную систему за работников-мигрантов, а также выведение зарплат из тени.

Вероятно, помочь свести дебет с кредитом должна новая пенсионная формула, которая и определит основные параметры пенсионной реформы. Формула, как предполагается, будет выработана к апрелю 2013 года. Она необходима, чтобы не допустить повышения обязательств ПФР. В результате реформы накопительного компонента при сохранении действующей формулы, привязанной к объему уплаченных страховых взносов, рост обязательств неизбежно произойдет. Новая модель расчета будет, как обещают в Минтруде, основываться на трудовом стаже и средней зарплате. При этом она будет содержать важный нюанс: 40 % от средней зарплаты получат лишь те, кто будет иметь соответствующий нормативный трудовой стаж.

Кстати, размер последнего вызвал массу споров. Изначально Минтруд озвучивал цифру в 40 лет — если учесть, что сегодня средний стаж людей, выходящих на трудовую пенсию, составляет 32 года, это не что иное, как косвенное повышение пенсионного возраста. Президент предложил снизить эту планку до 35 лет, а профсоюзы — до 30. Данная цифра, как и другие важнейшие параметры новой пенсионной формулы, пока обсуждаются.

Нерешенные проблемы

Пожалуй, очевидно, что уже внесенные в пенсионную систему изменения не приближают нас к решению ее главных проблем, в частности дефицита Пенсионного фонда, падения коэффициента замещения, сокращения числа трудоспособного населения (см. рисунок). Между тем в последние годы они все в большей мере осознаются как ключевые не только для бюджетной системы, но и для экономики страны в целом.

В конце декабря на ежегодных Гайдаровских чтениях был представлен достаточно подробный доклад Института экономической политики. Его авторы рисуют следующую картину: расходы бюджетной системы России на пенсионное обеспечение составляют около 8,6 % ВВП (и это не считая расходов федерального бюджета на пенсии военнослужащим, работникам правоохранительных органов и судьям, которые составляют около 0,7–0,8 % ВВП) по сравнению с 7,1 % ВВП в среднем по ОЭСР. Что особенно примечательно, в России население моложе. Менее половины пенсионных выплат финансируется из страховых взносов, а все остальное компенсируется из федерального бюджета, что в среднесрочной перспективе делает пенсионную систему уязвимой при снижении цен на нефть. При этом повышать тарифы на обязательное пенсионное страхование больше некуда: их уровень даже после снижения в 2012 году составляет 22 % по сравнению с 16,8 % в среднем по ОЭСР. Сложилась парадоксальная ситуация: при значительных бюджетных расходах и высоких тарифах пенсии остаются, мягко говоря, небольшими.

«Неблагоприятное сочетание дефицита пенсионной системы и высокого уровня обложения страховыми взносами объясняется соотношением численности получателей пенсий и работников, с заработной платы которых уплачивают взносы. Из-за низких требований к стажу, необходимому для получения трудовой пенсии, широкого распространения неформальной занятости, низкого пенсионного возраста, досрочного выхода на пенсию почти 30 % работников это соотношение составляет примерно 1:1,3, хотя для распределительной пенсионной системы критическое соотношение — 1:2. В дальнейшем при инерционном сценарии ситуация будет только ухудшаться из-за старения населения», — говорится в докладе. Согласно приведенным расчетам, к началу 2030-х годов количество плательщиков взносов и получателей пенсий может сравняться.

Стандартный рецепт из опыта развитых стран Запада — постепенное повышение пенсионного возраста. «Высокая — около трети — доля работающих пенсионеров в России свидетельствует о том, что реальной утраты трудоспособности с достижением пенсионного возраста не происходит. Наиболее резко масштабы занятости пенсионеров падают после достижения женщинами 60 лет, а мужчинами 65 лет», — объясняет заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара и один из авторов доклада В. С. Назаров.

Традиционным возражением против этой меры является ссылка на низкую продолжительность жизни в стране. Однако ожидаемая продолжительность жизни мужчин — 61,8 года связана в первую очередь с младенческой смертностью и высокой смертностью в возрасте 40–60 лет. «За пределами этих возрастных порогов коэффициенты дожития в России сопоставимы со многими странами мира», — сказано в документе. В любом случае повышение пенсионного возраста должно проходить мягко. Как вариант предлагается ежегодное увеличение срока выхода на пенсию на три месяца для мужчин и на шесть месяцев для женщин, чтобы пенсионный возраст в 2030 году составил 64 года для обоих полов. Высвободившиеся ресурсы могут быть направлены на увеличение пенсий, что обеспечит достижение целевого коэффициента замещения в 40 % при сохранении дефицита пенсионной системы на прежнем уровне.

Впрочем, сами же разработчики предложений признают, что такой сценарий в России хотя и возможен технически, но маловероятен в силу дефицита политической воли у руководства страны и неуклонного роста доли пожилого электората. Кроме того, остается вопросом, насколько подобные меры будут являться благом для общества. «Повышение пенсионного возраста хорошо тогда, когда продолжительность жизни растет вместе с увеличением продолжительности здоровой жизни. А это далеко не всегда так: в разных слоях общества, например для бедных необразованных и богатых образованных граждан, данный процесс может протекать по-разному. В итоге такая мера может стать слишком тяжелым бременем для одних и легкой для других», — говорит Назаров.

В конечном счете добиться высоких коэффициентов замещения, приемлемого тарифа страховых взносов и улучшения соотношения пенсионеров и занятых без повышения пенсионного возраста все равно не получится, однако на первом этапе схожих результатов можно достичь за счет ряда мер: замедления индексации пенсий, стимулирования добровольного откладывания выхода на пенсию, постепенного повышения требований к минимальному трудовому стажу и, наконец, развития накопительной пенсионной системы.

К слову, одним из главных аргументов ее противников служит низкая доходность пенсионных накоплений. Однако в этом виновато не только плохое управление данными средствами, но и требование к НПФ показывать положительную номинальную доходность по итогам каждого отчетного периода. Оно приводит к снижению доходности, поскольку вынуждает фонды вкладывать в максимально консервативные инструменты. Данное требование предложено из законодательства исключить.

Страховка от бедности вместо пенсий

Так или иначе, но значительные правки в пенсионную модель рано или поздно все равно придется вносить. Причем, по мнению экономистов «гайдаровского» направления, эта необходимость обусловлена в том числе глобальными тенденциями. «Все развитые страны, включая Россию, к началу XXI века столкнулись с одним и тем же набором вызовов, которые сделали невозможным дальнейшее функционирование традиционной модели социального государства, — отмечает ректор РАНХиГС В. А. Мау. — Система, при которой одни платят за других — богатый за бедного, здоровый за больного, а работающий за неработающего, подошла к своему исчерпанию в силу набора экономических и социальных факторов». Что касается собственно пенсионной системы, то она представляет собой сложное переплетение социальных, фискальных и инвестиционных компонентов. «Мы не можем оценивать предложения по пенсионной реформе только в терминах коэффициента замещения или решения проблем финансирования пенсионного фонда. Факторы социальной справедливости, фискальной сбалансированности и инвестиционного климата — в частности, наличия длинных денег, должны рассматриваться по меньшей мере как равноправные», — подчеркивает экономист.

«Мы привыкли воспринимать нынешнюю пенсионную систему как благо само по себе, хотя в действительности она создает для общества массу дополнительных издержек», — считает Назаров. В частности, по его мнению, она подрывает стимулы к труду, к добровольным накоплениям, негативно влияет на рождаемость, а также заставляет государства повышать налоги и залезать в долги, «обкрадывая» будущие поколения. И это не считая значительных финансовых рисков: устойчивость распределительной пенсионной системы зависит от уровня формальной занятости, официальной заработной платы и демографической ситуации. Даже минимальное отклонение этих показателей от прогнозных может ее серьезно разбалансировать.

В упомянутом ранее докладе констатируется, что в современном постиндустриальном обществе постепенно отпадает сама потребность в подобной системе. Это объясняется, в частности, сокращением сферы применения тяжелого физического труда, развитием медицинских технологий, продляющих трудоспособный возраст, а также систем образования, которые помогают адаптировать пожилых людей к потребностям рынка труда. «Общий рост благосостояния, увеличение инвестиций в человеческий капитал и расширение возможностей финансовых институтов по предоставлению индивидуальных пенсионных планов и страховок в случае утраты трудоспособности повышают привлекательность частных сбережений и инвестиций, поскольку они, в отличие от государственной пенсионной системы, учитывают индивидуальные предпочтения и риски граждан», — продолжают авторы.

Поскольку распределительная система становится и финансово несостоятельной, и «ненужной», предлагается перейти к новой модели, включающей, во-первых, добровольную частную пенсионную систему, и, во-вторых, страховку от бедности в случае нетрудоспособности. Последний тезис по сути означает превращение государственной пенсии в социальное пособие. Причем, как отмечается, оно не должно быть связано с достижением конкретного возраста, поскольку нетрудоспособность может возникнуть как раньше, так и позже него. Очевидно, что подобную систему нельзя внедрить здесь и сейчас, оговаривается Назаров. Необходим постепенный переход, который будет предусматривать для каждого поколения граждан приемлемый пакет прав и обязанностей по отношению к пенсионной системе.

«Я согласен с тем, что эпоха социально ориентированных государств заканчивается. Уже сейчас на Западе на уровне экономистов ставится вопрос, как их реформировать, — рассуждает председатель Комитета гражданских инициатив А. Л. Кудрин. — Безусловно, один из принципов, который будет использоваться в первую очередь, — индивидуализация систем поддержки, когда человек будет сам себе копить на будущую пенсию. Это более правильно, чем государственная унитарная система поддержки. Вопрос в том, когда мы сможем к этому прийти». По мнению Кудрина, на ближайшие 30 лет Россия серьезно связана обязательствами в рамках существующей распределительной системы. В течение этого периода необходимо иметь и распределительную, и накопительную составляющие, иначе на вызов ухудшения соотношения пенсионеров и работающих не получится ответить иначе как повышением налогов. Кудрин также считает возможным стабилизировать Пенсионный фонд с помощью госсобственности и пакетов акций крупных госкомпаний. «Еще Гайдар предлагал создать стабилизационный пенсионный фонд за счет дальнейшего аккумулирования и передачи туда крупных государственных пакетов, например „Газпрома“, постепенно уменьшая долю отдельных пакетов внутри этого фонда и диверсифицируя вложения для укрепления его стабильности. Считаю, что это серьезный резерв для того, чтобы не повышать налоги», — отмечает политик. Он также напомнил, что механизм добровольного откладывания выхода на пенсию предлагался еще на коллегии Минфина в 2004 году, однако его так и не удалось реализовать в полной мере. «Я думаю, это очень перспективная система, и ее необходимо внедрять. То, что Минтруд на данном этапе никак не отразил это в пакете своих предложений, мне кажется фундаментальным недостатком — тем более в условиях, когда мы не готовы повышать пенсионный возраст», — сказал Кудрин.

Поделиться