Версия для печати 8025 Материалы по теме
«Бюджетное правило –  это стратегический выбор макроэкономической и фискальной политики»

Федорова
В интервью с и. о. директора Департамента долгосрочного стратегического планирования Министерства финансов РФ Райлей Равиловной ФЁДОРОВОЙ мы продолжаем обсуждение бюджетного правила, ненефтегазового дефицита, инфляции, а также прогнозов роста российской экономики.

— Райля Равиловна, на ваш взгляд, является ли недавно принятое бюджетное правило достаточно жестким в его нынешнем виде? Планируется, что к 2020 году ненефтегазовый дефицит даже после своего сокращения все равно будет превышать докризисный уровень. Можно ожидать, что в ближайшие годы формулировка правила будет пересмотрена (в частности, что оценка динамики цен на нефть изменится на более консервативную)?

— Принятое правило достаточно жесткое, однако законодателем преду­смотрены смягчающие переходные положения, действующие до момента его полного включения. Мы ожидаем, что введение правила обеспечит снижение ненефтегазового дефицита по отношению к ВВП с 10,4 процента в 2012 году до 7,5 процента к 2020 году. При этом нельзя не сказать, что в период кризиса возросший ненефтегазовый дефицит, составлявший 13,7 процента ВВП в 2009 году и 12,2 процента ВВП в 2010-м, был следствием проведения вынужденной антикризисной политики государства. В докризисные годы ненефтегазовый дефицит действительно был существенно ниже, его минимум за последние десять лет наблюдался в 2004 году (1,8 процента ВВП). Однако ни для кого не секрет, что ускоренный экономический рост был обеспечен за счет роста нефтяных цен и потребления.

Вместе с тем бюджетное правило —это стратегический выбор макроэкономической и фискальной политики. Наша стратегическая цель — обеспечить реалистичные параметры бюджетной системы. Запланированные структурные преобразования учитывают приоритеты сохранения финансовой устойчивости и платежеспособности путем проведения системных преобразований в экономике и сбалансированной фискальной политики государства. Реализация данного механизма направлена в том числе и на то, чтобы при возможных колебаниях цен на нефть не допустить критичного роста ненефтегазового дефицита.

По оценкам экспертов, в долгосрочном периоде (10–20 лет) есть предпосылки для увеличения объемов потребления углеводородов в мире. По основному — базовому прогнозу Минэкономразвития России, цена на нефть может вырасти до 110 долларов за баррель (в ценах 2010 года), что соответствует уровню цен прошлого года.

Базовый вариант долгосрочного прогноза цен на нефть марки Urals имеет достаточно консервативный характер и отражает динамику мирового спроса и предложения нефти. Предполагается, что рост цен на нефть в реальном выражении составит не менее одного процента в год. В то же время рост освоения запасов сланцевого газа и нефти, а также расширение их потребления в Европе и Азии в перспективе могут серьезно повлиять на цены и объемы спроса на российские энергоносители. Мы не можем игнорировать эти разновременные риски и будем учитывать их при проведении и актуализации бюджетной политики.

Одним из преимуществ правила является готовность бюджета к длительному снижению цен на нефть. В том случае, если за последние три года (включая текущий финансовый год) среднегодовая цена на нефть установится на уровне, не превышающем базовую цену, то при формировании бюджета базовая цена на нефть будет рассчитана как среднегодовая цена на нефть за указанный трехлетний период. Данный механизм позволит автоматически адаптировать бюджетную политику на время снижения (замедления роста) нефтяных цен.

Что касается второй части вопроса, то бюджетные правила должны обеспечивать макроэкономическую стабильность. Их пересмотр стал бы негативным сигналом для инвесторов.

— Недавно МВФ обнародовал свою оценку, в соответствии с которой сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета должно составлять около одного процента ВВП каждый год. Насколько реалистичен этот «желательный» сценарий?

— Отмечу, что глава миссии МВФ в России советник европейского управления Антонио Спилимберго приветствовал введение бюджетного правила и политику Банка России по таргетированию инфляции. Он подтвердил, что соблюдение бюджетного правила будет способствовать сглаживанию волатильности расходов и сдерживанию давления в сторону их увеличения. Действительно, при этом было указано, что, несмотря на данную меру, ненефтегазовый дефицит сохранится выше уровня, необходимого для пополнения суверенных фондов. По мнению господина Спилимберго, бюджетное правило должно обеспечивать сокращение ненефтегазового дефицита бюджета не менее чем на один процент ВВП в год, а строгое и прозрачное соблюдение такого бюджетного правила, основанного на цене на нефть, убедило бы инвесторов инвестировать в экономику страны.

Мы благодарны коллегам из МВФ за экспертную поддержку и заинтересованность проблемами российской экономики. Действительно, существенным препятствием для развития экономики остаются низкие инвестиционные рейтинги России, отток капитала, высокий ненефтяной дефицит платежного баланса. Вместе с тем, как уже говорилось, введение бюджетного правила должно обеспечить снижение ненефтегазового дефицита на три процента ВВП с 2012 по 2020 год. Более резкие темпы его сокращения в нашем случае могут сопровождаться либо соразмерным увеличением налогов, что негативно отразится на росте российской экономики, либо существенным сокращением расходов федерального бюджета. Полагаем, оба эти сценария не приведут к росту нашей конкурентоспособности.

— Существуют ли планы разработки бюджетных правил не только для федерального бюджета, но и для других бюджетов бюджетной системы? Что ими может предусматриваться?

— Важно отметить, что особенность автоматических стабилизаторов всегда заключается в невозможности принять решение «по усмотрению», так как действует конкретная процедура, императивная норма, которая определяет направление финансовых ресурсов и изменить которую не так просто. В этих условиях снижается гибкость в управлении бюджетом, которая в большинстве регионов напрямую является ключевым инструментом устойчивости. Однако такие планы обсуждаются.

Положениями утвержденной распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р государственной программы «Управление государственными финансами» предусматривается, что в процессе реализации госпрограммы будет рассмотрена возможность последующего распространения (в случае необходимости) автоматических стабилизаторов на иные элементы и уровни бюджетной системы, в том числе в отношении долговой политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Вместе с тем некоторые российские регионы, располагающие соответствующими возможностями, самостоятельно формируют собственные резервные фонды за счет дополнительных доходов.

С учетом масштаба вызовов и проблем, стоящих перед нашими региональными финансовыми органами в связи с проводимыми Правительством РФ системными реформами, в ближайшие годы будут решаться задачи более высокого порядка. Применительно к субфедеральному уровню в перспективе будут сформированы необходимые правовые предпосылки для превентивного реагирования на проявления факторов дестабилизации через повышение эффективности финансового менеджмента. Мы рассчитываем на то, что эти системные меры не будут ограничены исключительно введением дополнительных бюджетных правил.

Кроме того, принимая во внимание данные особенности, Минфин России прорабатывает механизмы повышения одновременно самостоятельности и ответственности публично-правовых образований посредством замены процедуры введения в судебном порядке временной финансовой администрации, ограничивающей собственные бюджетные полномочия публичных правовых образований, на процедуры восстановления платежеспособности субъектов РФ (муниципальных образований).

— Каков текущий прогноз Минфина России относительно перспектив роста российской экономики в 2013 году и в среднесрочном периоде? Есть ли у департамента мнение относительно возможности его ускорения до уровня 5–6 процентов, о необходимости достижения которого говорят руководители страны? Какие именно меры бюджетной политики могут этому способствовать?

— В 2013 году прогнозируется прирост российской экономики на уровне 3,5 процента. За три года (2013–2015 годы), как ожидается, среднегодовой прирост экономики России составит 4,1 процента. Как уже отмечалось, нам необходим мощный приток инвестиций, в том числе и внешних. В случае достижения в среднесрочной перспективе доли инвестиций в основной капитал на уровне около 25 процентов ВВП российская экономика сможет расти темпами в 5–6 процентов в год и выше. Наша задача — способствовать росту инвестиций не за счет роста бюджетных и квазибюджетных расходов, а за счет создания условий для притока частных инвестиций.

Следует заметить, что в соответствии с бюджетным правилом после достижения нормативного объема Резервного фонда предусматривается сбережение не менее половины избытка нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства предлагается направлять на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком действия.

— Рост цен на продовольствие и индексация тарифов ЖКХ повлияли на рост инфляции начиная с середины 2012 года. Каков прогноз на текущий год? Существуют ли факторы, которые могут вновь подстегнуть инфляцию?

— В 2012 году прирост потребительских цен составил 6,6 процента к декабрю 2011 года. При этом прирост цен на продовольственные товары составил 7,5 процента, на непродовольственные — 5,2 процента, на услуги — 7,3 процента. Бесспорно, одной из основных причин стал рост мировых продовольственных цен и засуха в России.

В текущем году уровень инфляции оценивается в пределах 5–6 процентов. При этом годовая инфляция в марте сохраняется на уровне 7,1 процента. Однако это сезонное явление, в дальнейшем годовой уровень цен будет снижаться.

Ключевые факторы, которые будут воздействовать на уровень цен в России, остаются прежними:

  • цены на мировых продовольственных рынках;
  • урожай текущего года в России;
  • рост тарифов;
  • цены на импортные товары.

Основные риски связаны с первыми двумя факторами. Рост мировых продовольственных цен и неурожай в России могут подстегнуть рост цен, что в свою очередь может привести к превышению шестипроцентного уровня инфляции.

— Какие преобразования в системе государственного стратегического планирования прорабатываются в настоящее время? Какую роль сыграет долгосрочная бюджетная стратегия?

— В Государственной думе обсуждается законопроект «О государственном стратегическом планировании». Цель законопроекта — совершенствование и законодательное оформление управленческих и финансовых механизмов достижения целей Правительства РФ по повышению качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны на долгосрочную перспективу. Законопроект включает систему взаимоувязанных документов стратегического планирования, в которую входит и долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации.

Долгосрочная бюджетная стратегия (на период до 2030 года) предусматривает прогноз и оценку основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объемов финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации, а также иные инструменты гармонизации бюджетной и социально-экономической политики правительства. Данная стратегия обеспечит решение целого ряда задач. Прежде всего это качественно иной горизонт бюджетного планирования, а значит, повышение стабильности и предсказуемости налогово-бюджетной политики, возможность заранее спрогнозировать изменения основных параметров бюджетной системы, ее сбалансированности и подготовиться к таким изменениям. Также в стратегии должны быть определены основные риски и угрозы устойчивости бюджетной системы, предусмотрены механизмы управления рисками. Проект долгосрочной бюджетной стратегии разрабатывается на основе параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Поделиться