Проблемы внедрения программного бюджетирования

В Москве состоялись Десятые Августовские чтения по государственным финансам. В этом году они были посвящены перспективам формирования программного бюджета, а также вопросам, связанным с разработкой и реализацией государственных и муниципальных программ.

Обсуждая весенние поправки в Бюджетный кодекс (Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ), которые ввели понятие государственных программ, участники дискуссии констатировали, что переход к программному бюджетированию, о котором так долго говорилось, фактически состоялся. Однако для того, чтобы этот инструмент по-настоящему заработал, необходимо решить массу вопросов. Первый из них связан с проработкой механизмов межведомственного взаимодействия. Потребуется разобраться с потолками бюджетных расходов, с процедурой оценки эффективности реализации программ. Важно понять и то, каким образом должно быть отражено участие регионов в реализации федеральных программ, а муниципалитетов — в реализации региональных.

«Базовой проблемой в рамках программного бюджетирования является то, как должны взаимодействовать органы власти разного уровня. Это касается взаимодействия как по вертикали, так и по горизонтали. Мы ожидаем, что в связи с формированием программного бюджета будет возрастать ведомственный сепаратизм. Кроме того, совершенно непонятным становится механизм взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти», — полагает директор Института реформирования общественных финансов В. В. Климанов. Определенные сложности вызывает и необходимость отмены существующего инструмента долгосрочных целевых программ, особенно на региональном и муниципальном уровнях. «Был принят федеральный закон, который указал, что такие программы должны отмирать. Однако не ясно, как именно это будет происходить и почему на федеральном уровне вопреки этой логике утверждаются новые ДЦП», — сказал Климанов.

Другой труднорешаемый вопрос — взаимная увязка программных бюджетов и документов стратегического планирования. Сложности неизбежно возникнут в ходе погружения существующих федеральных целевых программ в новую программную структуру бюджета. Массу нареканий вызывает пока сохраняющаяся практика утверждения базового и дополнительного вариантов финансирования государственных программ на федеральном уровне.

Как отметил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, решение поставленных выше проблем осложняется тем, что различные ведомства, в частности Минфин и Мин­экономики, смотрят на инструмент госпрограмм по-разному. Например, это касается известного противоречия, связанного с территориальными госпрограммами. Минфин выступает против их разработки, Минэкономразвития — за. Между тем уже приняты три территориальные госпрограммы (все остальные носят отраслевой характер). По мнению замминистра, в идеале отраслевые госпрограммы и так должны иметь региональный разрез. Он должен быть отражен на уровне основных мероприятий подпрограмм, в качестве которых могут выступать конкретные инвестиционные проекты или их совокупность.

Лавров отметил, что многие министерства и ведомства пока не вполне серьезно относятся к госпрограммам, воспринимая их как аналог ФЦП, то есть инструмента, ориентированного на выбивание дополнительных денег. «Это будет продолжаться до тех пор, пока мы не перейдем к установлению потолков госпрограмм. Тогда каждый министр будет знать: есть гос­программа, есть долгосрочный ресурс, и дополнительных денег никто не даст», — пояснил представитель Минфина России. У сложившейся ситуации есть объективные причины. Изначально предполагалось, что федеральные госпрограммы будут разрабатываться в условиях наличия актуальной долгосрочной стратегии социально-экономического развития, а также, что еще более важно, долгосрочной бюджетной стратегии, из которой и вытекали бы соответствующие бюджетные ограничения. Однако вышло строго наоборот: программы формировались без таких направляющих документов, а потому получились не слишком удачными.

С учетом всех затронутых проб­лем, многие из которых пока не нашли своего решения на федеральном уровне, участники обсуждения отметили необходимость оказания регионам методической поддержки по внедрению программного бюджетирования.