Заместитель генерального директора АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» Николай Валериевич СМИРНОВ дал свою оценку современному этапу развития механизмов оценки регулирующего воздействия (ОРВ).
— Николай Валериевич, вначале поговорим о том, как инструмент ОРВ развивается на федеральном уровне. В указе Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» были обозначены мероприятия, необходимые для совершенствования ОРВ. Как вы оцениваете качество его реализации?
— Говорить о том, что все сформулированные в указе направления были реализованы, можно с определенной уверенностью. Начнем с того, что было выполнено безупречно. Например, указ предусматривал существенное увеличение сроков проведения ОРВ. До этого процедура предполагала, что МЭР, получая проект нормативно-правового акта, имеет всего лишь месяц на то, чтобы провести его оценку и необходимые публичные консультации. Разумеется, этого было недостаточно. Сроки проведения публичных обсуждений решено было увеличить: сейчас для актов, вводящих какое-либо новое регулирование, они составляют 60 дней, если регулирование относится к уже действующим положениям — 30 дней, если акт не содержит регулирования — 15 дней. Плюс 15 дней отводится на обсуждение уведомления до его разработки. Благодаря увеличению сроков ОРВ появляются шансы на то, что она будет проводиться более качественно.
Вместе с тем изменилась сама модель оценки регулирующего воздействия: ранее ее полностью проводило Минэкономразвития России, теперь — сами разработчики проектов нормативно-правовых актов. Именно они составляют сводные отчеты, где отражают все результаты ОРВ, они же проводят публичные консультации. Результаты всей этой работы направляются в Минэкономразвития, которое, по большому счету, занимается контролем качества этой оценки и надлежащего соблюдения процедур разработчиками.
Теперь — о нюансах. В указе президента шла речь о распространении ОРВ на все стадии подготовки проектов нормативно-правовых актов, включая самые ранние. Европейские и иные международные рекомендации также говорят о том, что рассматривать различные варианты решения проблемы и просчитывать возможные последствия мер регулирования следует как можно раньше, желательно в момент возникновения самой проблемы. Однако ОРВ была перенесена не на стадию выявления проблемы, а на гораздо более позднюю стадию, когда решение о подготовке нормативно-правового акта уже принято — размещение уведомления о подготовке проекта акта. На практике к моменту начала проведения ОРВ у разработчика уже есть готовый проект нормативно-правового акта.
По логике первый этап ОРВ должен преследовать две цели. Во‑первых, определение самой проблемы и обоснование того, что без государственного вмешательства она решена быть не может. Во-вторых, выбор, хотя бы приблизительный, оптимального варианта решения проблемы. Ведь спектр механизмов воздействия очень широк, можно принимать как жесткие меры госрегулирования (усиливать контроль и надзор, вводить новые требования безопасности), так и более мягкие (например, стимулировать различные формы саморегулирования, вводить страхование ответственности). В развитых странах так и происходит: ОРВ служит способом принятия таких управленческих решений.
У нас же в постановлении Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318, регулирующем проведение ОРВ федеральными органами исполнительной власти, зафиксировано, что ОРВ осуществляется уже после принятия решения о подготовке нормативно-правового акта. Стадия «уведомления о подготовке проекта акта» нужна, чтобы субъекты экономической деятельности как-то высказались, дали первичный сигнал разработчику. Но полноценной оценки проблемы и выбора возможного варианта ее решения здесь не происходит. Практика показывает, что на этой стадии участие представителей отраслей и потребителей в публичных обсуждениях минимально просто потому, что отсутствует предмет обсуждения. Разработчики формулируют проблему очень кратко, из их формулировок редко можно понять, в чем она состоит.
По идее на этом этапе должна обсуждаться концепция регулирования, где описано, в чем состоит проблема, каковы варианты ее решения, — пока без самого проекта акта. Именно так делается в зарубежной практике. Сам проект акта должен появляться на более поздних стадиях ОРВ, когда мы уже знаем, как регулировать, как и кого затронет это регулирование. Кроме того, даже после публичного обсуждения идеи регулирования должна сохраняться возможность отказа от нее в том случае, если окажется, что проблема не является существенной.
| Практика показывает, что на стадии уведомления о подготовке акта участие представителей отрасли и потребителей в публичных обсуждениях минимально |
— Но ведь и сейчас по итогам общественного обсуждения уведомления разработчик может принять решение об отказе в подготовке проекта акта?
— Действительно, такой механизм предусмотрен пунктом 13 Правил проведения ОРВ. Однако он применяется только к проектам актов, разрабатываемых инициативно ведомствами. Если акт готовится на основании федеральных законов, указов и поручений президента, постановлений правительства, то отказ от разработки невозможен. Кроме того, даже по инициативным проектам актов пока не было ни одного подобного решения. То есть фактически ранняя стадия ОРВ носит формальный характер.
— Перейдем к другим направлениям, которые были зафиксированы в указе президента. Например, к ОРВ законопроектов, прошедших первое чтение.
— Соответствующий механизм описан в постановлении № 1318, но реально он не применяется. Обязательное проведение ОРВ предусмотрено только для проектов поправок Правительства РФ к законопроектам, им же и внесенным в Государственную думу. Понятно, что правительство не слишком стремится изменить свою собственную позицию. Что касается депутатских законопроектов, то ОРВ может проводиться только по инициативе самой Госдумы, которая не видит причин лишний раз обращаться к правительству за оценкой своей нормотворческой деятельности. Нужно отметить, что несколько попыток проведения ОРВ по депутатским законопроектам было сделано, но еще до принятия порядка. Таким образом, сейчас ОРВ проводится исключительно по проектам актов органов исполнительной власти.
— Применяется ли ОРВ к действующим нормативно-правовым актам?
— Существует механизм экспертизы действующих актов на предмет наличия в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, однако он дает очень ограниченный результат. Во-первых, он распространяется только на ведомственные акты. Во-вторых, кадровые ресурсы для такой экспертизы явно недостаточны. Была сделана ставка на то, что ее будет проводить в основном сам бизнес, но предприниматели заинтересованы в работе над более серьезными актами — постановлениями правительства, законопроектами, то есть в согласовании концептуальных проблем, а не каких-то узкоспециализированных документов.
К тому же за год экспертизу проходит всего пара десятков ведомственных актов. По сравнению с общим их количеством это пренебрежимо мало.
| Портал regulation.gov.ru является в своем роде одним из лучших в мире, что лишний раз подтверждается завистью наших зарубежных коллег |
— Какие-то положительные моменты вы можете отметить? Есть ли у нас реальные успехи?
— Как уже было сказано, удалось расширить сроки проведения ОРВ, а также вовлечь ведомства в процесс оценки. Очень важно, что был создан интернет-портал regulation.gov.ru — публичный инструмент, позволяющий всем заинтересованным лицам участвовать в обсуждении проектов нормативно-правовых актов. На портале публикуются сведения и документы как в рамках процедуры ОРВ, так и в рамках процедуры раскрытия информации, которая регулируется постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 года № 851. Портал является в своем роде одним из лучших в мире, что лишний раз подтверждается завистью наших зарубежных коллег.
Говоря об отдельных недостатках отечественной ОРВ, не стоит забывать о том, что за предельно короткий срок — порядка трех лет — практически с нуля удалось сформировать систему оценки нормотворчества мирового уровня.
— Федеральный закон от 2 июля 2013 года №
— Пилотные проекты по внедрению ОРВ реализовывались в
Сегодня регионы сталкиваются с рядом проблем. Есть Федеральный закон №
Сам Федеральный закон № 176‑ФЗ носит рамочный характер, но при этом содержит существенные ограничения для регионов. Например, в нем говорится, что ОРВ подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Видимо, предполагалось, что такая общая и безобидная формулировка даст регионам некоторую свободу по установлению конкретных сфер ОРВ. Но на практике в этот процесс начала вмешиваться прокуратура: по ее мнению, если вы конкретизируете сферу применения ОРВ, то неправомерно сужаете норму федерального закона. В итоге в некоторых регионах ОРВ приходится проводить для очень широкого круга актов. Следствием становится формализация оценки: кадровых и материальных ресурсов у регионов не так много.
Другой подобный пример связан с нормой этого же закона, в соответствии с которой порядок проведения ОРВ устанавливается нормативными правовыми актами субъектов РФ. Уставы некоторых регионов (например, Санкт-Петербурга) в качестве «нормативных правовых актов» рассматривают только законы субъекта. На них автоматически накладывается обязанность устанавливать процедуру ОРВ на законодательном уровне. Но стоит отметить, что, по данным мониторинга внедрения ОРВ в регионах, который проводит АНО «НИСИПП», это не является непреодолимым препятствием, и по этому пути пошли уже более 20 регионов.
Также в законе есть норма о том, что методическое сопровождение ОРВ, в том числе разработка методических рекомендаций, осуществляется Минэкономразвития России. Идея понятная и хорошая. Но в законе ничего не говорится о том, что регионы могут принимать какие-то свои методические документы. Это потенциально может дать прокуратуре повод сказать, что органы власти субъекта неправомерно взяли на себя исполнение полномочий федерального уровня. Важно понимать, что процесс нормотворчества в разных регионах существенно отличается, как и процедура ОРВ. Методика должна отражать многообразие региональной специфики. Федеральный закон этого не предусматривает — все зависит от того, как поведет себя прокуратура.
В то же время существует стандарт АСИ, который предъявляет собственные требования, например чтобы был определен уполномоченный орган на проведение ОРВ, то есть использовалась бы примерно та же модель, что существовала на федеральном уровне до 2013 года, а также ссылается на методику, которая устарела больше года назад. То есть Стандарт АСИ как минимум в этой части, прежде чем внедрять во всех регионах, нужно было обновить. Но как-то и этот процесс идет сам по себе.
| Прежде чем распространять ОРВ на новые области, нужно убедиться, что она корректно применяется в уже существующих сферах и приносит больше пользы, чем вреда |
— Ваш институт регулярно проводит мониторинг внедрения ОРВ в регионах. Успели ли они выполнить требования закона?
— Пока еще не все регионы утвердили порядок проведения ОРВ, но таковых за 70. Ситуация с экспертизой действующих актов похуже: в том виде, как это требуется в законе, она внедрена не более чем в 30 регионах. Еще до принятия закона в некоторых регионах стала складываться практика, при которой оценка уже действующего акта рассматривалась просто как очередной этап ОРВ — так называемая оценка фактического воздействия регулирования. То есть реально экспертиза проводится, но если подходить формально, можно считать, что процедура не установлена. Кстати, обновленные методические рекомендации разделяют эти два понятия.
Но экспертов сейчас заботит, успеют ли в этот процесс влиться два наших новых субъекта: Крым и Севастополь. Все предпосылки для этого есть, в том числе опыт оценки, нужно только попасть формально в законодательство. Впрочем, думаю, что у местного прокурора сейчас много других более важных забот и проблем здесь не будет.
— Стала ли ОРВ реальным фактором в нормотворческой деятельности региональных органов власти? Есть ли примеры, демонстрирующие, что этот инструмент действительно работает?
— Лучше остальных выглядят регионы, которые начали внедрять ОРВ еще в
Сегодня регионы проявляют наибольший интерес к ОРВ актов, касающихся земельно-имущественных отношений, поддержки малого бизнеса, вопросов продажи алкоголя. По таким чувствительным, но при этом не затрагивающим крупных интересов актам и проводится оценка. Но пока хорошая, позитивная практика есть только в паре десятков субъектов.
— С 2015 года ОРВ должна появиться и на муниципальном уровне. Насколько реалистичны эти планы?
— Внедрение ОРВ на местном уровне — это вопрос не будущего, а настоящего. Нормативно-правовую базу нужно формировать уже в этом году, а соответствующих примеров пока единицы. Сама идея вполне реалистична, если подходить к ее реализации с умом и учитывать региональную специфику. Федеральный закон вроде не против, но и механизмов не создает. Методических рекомендаций для муниципалитетов пока нет. Нужно бы дать субъектам полномочия методического обеспечения муниципалитетов — тогда можно было бы учесть местную специфику. Нельзя рубить сплеча и заявлять, что все муниципальные акты, затрагивающие вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности, должны подлежать ОРВ. Иначе возникнут большие проблемы с внедрением, тем более что поток таких актов на местном уровне гораздо шире, чем на региональном.
В 2015 году ОРВ будет внедрена в городских округах — административных центрах субъектов РФ. В 2016 году начнется более широкое ее внедрение на муниципальном уровне. И как раз в небольших муниципальных образованиях есть риски того, что оценка будет носить имитационный и обременительный характер. На местном уровне предстоит проделать тяжелую работу — даже не столько методическую, сколько организационную и согласительную.
— Что можно сделать на федеральном уровне в смысле укрепления нормативно-правовой базы, регламентирующей проведение ОРВ?
— Думаю, сейчас лучше сосредоточиться не на улучшении нормативно-правовой базы в этой сфере, а на адресном совершенствовании практики применения. Все ведомства должны понять, что такое ОРВ и как управлять этим инструментом.
Проблема качества проводимых оценок по-прежнему актуальна. Сама процедура методически достаточно устойчива, и к ней нельзя относиться формально. ОРВ — это серьезная аналитическая работа по определению и обоснованию вариантов решения проблемы, оценке соответствующих выгод и издержек, последствий выбранного варианта. Качество заключений, которые начиная с 2010 года готовило Минэкономразвития России, оставляло желать лучшего. Теперь, когда всю первичную работу по ОРВ делают органы исполнительной власти, то же самое можно сказать об их сводных отчетах. По идее именно Минэкономразвития должно взять ситуацию в свои руки, ведь у него есть мощный инструмент воздействия на качество сводных отчетов — подготовка заключений. Но, похоже, там нет четкого понимания того, каким должно быть качество ОРВ. Зачастую положительные заключения пишутся по совершенно пустым сводным отчетам, иногда происходит обратное: к полноценным отчетам придираются по каким-то формальным основаниям. В результате неблагоприятный отбор в нормотворчестве не преодолевается, а скорее наоборот.
— Видите ли вы предпосылки для расширения сферы применения ОРВ?
— Предпосылки есть, но есть и сдерживающие факторы. Прежде чем распространять ОРВ на новые области, нужно убедиться, что она корректно применяется в уже существующих сферах. Что она приносит больше пользы, чем вреда, и что практика ведомств по подготовке сводных отчетов улучшается. Кроме того, важно подключать к этому процессу бизнес: если бизнесу такая оценка не нужна, она и не заработает. Значит, нужно искать других участников, готовых взяться за эту работу системно. Сегодня расширение сферы применения ОРВ приведет только к увеличению сроков подготовки актов. Это хорошо в плане дисциплины, но того же можно добиться с помощью иных процедур.
— По каким еще направлениям мог бы развиваться этот инструмент? Что вы можете предложить как эксперт?
— Есть идея сделать процесс нормотворчества принципиально публичным. Сегодня проекты актов выносятся на публичное обсуждение исключительно для внешних участников этого процесса, то есть для тех, кто будет по этим правилам жить. Сами же органы власти продолжают заниматься ведомственными согласованиями, которых никто не видит. Общественность обсуждает один проект акта, а на выходе может получиться совсем другой. Можно было бы заставить ведомства, участвующие в согласовании, высказывать свою позицию публично на портале regulation.gov.ru.
Выскажу еще одно соображение. Существует масса других процедур помимо ОРВ. Например, независимая антикоррупционная экспертиза; экспертная оценка документов, используемых в рамках планирования, создания и применения информационно-коммуникационных технологий, осуществляемая Минсвязью; различные экспертизы МЧС, Минфина, иных ведомств. Было бы логично, если бы все эти процедуры были совмещены на единой публичной площадке.
В свете международных интеграционных процессов нам нужно задуматься о самостоятельном формировании международной концепции конкурентоспособного регулирования, как это делают в ЕС и ОЭСР, но проистекающей из российского нормотворческого процесса и наших ближайших международных партнеров с учетом перспектив расширения ЕЭП. Потенциал импортирования лучшего зарубежного опыта из концепции «умного регулирования» и ее отростков себя практически исчерпал. Остались бантики вроде сомнительных KPI или не обоснованных в принципе one in — two out, когда на один принятый акт нужно два отменить или на одну введенную единицу затрат нужно две сократить, а как — не важно. А значит, нужно брать флаг в свои руки — формировать и развивать вокруг себя собственную стратегического систему регулирования. Думаю, постепенно мы к этому придем.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
