Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС при Президенте РФ, доктор экономических наук
Анна Александровна МИХАЙЛОВА, старший консультант Института реформирования общественных финансов
Процесс перехода к программному принципу составления бюджетов набирает обороты. В конце прошлого года многие регионы, которые не сделали этого прежде, утвердили перечни государственных программ. Между тем на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ уже ведется оценка эффективности реализации госпрограмм по результатам 2013 года, однако технология такой оценки пока что не получила широкой апробации.
Типовая методика
Типовая методика оценки эффективности государственной программы на федеральном уровне представлена в приложении 2 к Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года № 690. Эта методика заменила собой прежнюю, приведенную в методических указаниях, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 года № 817.
Оценка эффективности государственной программы в соответствии с новой типовой методикой проходит на основе:
оценок степени достижения целей и решения задач государственной программы, подпрограмм и федеральных целевых программ, входящих в госпрограмму;
оценки степени реализации основных мероприятий, ведомственных целевых программ и мероприятий федеральных целевых программ и достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации;
оценки степени соответствия запланированному уровню затрат;
оценки эффективности использования средств федерального бюджета.
В данной методике у ответственных исполнителей возникают различные возможности для учета особенностей конкретных программ. Например, при оценке степени реализации государственной программы ответственным исполнителем могут определяться коэффициенты значимости отдельных показателей (индикаторов) целей и задач. В общем виде методика выглядит следующим образом:
ЭРгп = 0,5 х СРгп + 0,5 х ∑ЭРп/п * Kj /j,
где:
ЭРгп — эффективность реализации государственной программы;
СРгп — степень реализации государственной программы;
ЭРп/п — эффективность реализации подпрограммы (федеральной целевой программы);
Kj — коэффициент значимости подпрограммы;
j — количество подпрограмм.
Регионы, принимая государственные программы, в основном руководствуются оценкой их эффективности, предлагаемой данной методикой (либо же той методикой, которая была рекомендована на дату принятия программ). Так, например, произошло в Ленинградской области. В ноябре 2013 года там была принята госпрограмма «Стимулирование экономической активности Ленинградской области» на
В государственных программах республики Коми («Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта») используется интегральный показатель, рассчитывающийся путем перемножения двух критериев оценки эффективности реализации программы: степени достижения целей и решения задач программы и степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств республиканского бюджета.
Цена индикаторов
Необходимо отметить, что в большей степени оценка результативности и эффективности государственных программ все же будет зависеть не непосредственно от выбранной методики, а от индикаторов и показателей реализации, которые заложены в программе. Так, в существенном числе региональных программ присутствуют показатели, которые могут улучшаться в случае реального ухудшения ситуации, остаются показатели, не имеющие количественной оценки или не подразумевающие динамику.
Кроме того, ряд ответственных исполнителей пользуется аналогом программ федерального уровня во многом для того, чтобы скопировать методику оценки эффективности (на данный момент методики оценки эффективности государственных программ федерального уровня отличаются друг от друга). Достаточно часто возникает ситуация, когда в рамках государственных программ одного региона формально используются совершенно различные методики оценки эффективности. Например, так происходит в государственных программах Москвы. Государственная программа «Развитие здравоохранения в городе Москве (Столичное здравоохранение)» не содержит формульной методики оценки эффективности и результативности, а лишь описывает, что было бы хорошо учесть при проведении данной оценки. В то же время в государственной программе «Спорт Москвы» используется вариант методики прошлых методических указаний, в которых отсутствует как возможность учесть значимость вклада подпрограмм в реализацию программы и значимость вклада достижения отдельных индикаторов для реализации программы, так и возможность учесть степень финансирования по отдельным подпрограммам.
В государственной программе города Москвы «Градостроительная политика» методика оценки эффективности и результативности существенно отличается от двух, описанных выше. В ней, например, удельные веса показателей степени достижения конечных результатов госпрограммы, запланированных сроков и уровня затрат определяются экспертно в соответствии со спецификой государственной программы и равны 0,7, 0,1 и 0,2. Аналогичные веса определяются для подпрограмм и мероприятий.
Таким образом, даже в рамках одного региона, числовые параметры эффективности государственной программы получаются очень разными и в большей части несопоставимы. Единая методика оценки эффективности и результативности могла бы служить инструментом, на основе которого можно было бы сопоставить между собой результаты реализации различных госпрограмм. Однако в Москве, например, такая типовая методика отсутствует, и получается, что эффективность реализации одной государственной программы превышает единицу, у другой может равняться двум, а у третьей даже при максимальном исполнении согласно формуле никогда не превысит единицу. Отсюда следует, что проведение таких оценок не дает реальной информации для потенциальных решений.
Навскидку
К сожалению, существуют региональные государственные программы, в которых раздел, посвященный методике оценки эффективности, формально существует, но на его основе нет возможности такую оценку провести. Так, например, оценка эффективности реализации государственной программы «Экономическое развитие Оренбургской области на
Далее в методике приводятся интервалы значений показателя, при которых реализация государственной программы характеризуется различными уровнями эффективности. Так, государственная программа считается реализованной с высоким уровнем эффективности, если значения 95% и более показателей программы и ее подпрограмм соответствуют установленным интервалам значений для целей отнесения государственной программы к высокому уровню эффективности и не менее 95% мероприятий, запланированных на отчетный год, выполнены в полном объеме. Программа считается реализованной с удовлетворительным уровнем эффективности при аналогичных значениях в 75%. Если реализация программы не отвечает приведенным выше критериям, уровень эффективности ее реализации признается неудовлетворительным.
Аналогичная ситуация наблюдается и в программе «Воспроизводство и использование природных ресурсов Оренбургской области на
Кроме того, во многих регионах ответственные исполнители даже в рамках выбранной ими шкалы вольны самостоятельно принимать решение о признании реализации программы «эффективной», «удовлетворительной» или «неэффективной».
Резюме
Таким образом, безусловно, необходимо предпринимать дальнейшие шаги по унификации механизмов оценки эффективности и результативности реализации государственных программ. Однако даже если в регионах и начнут переходить к единым методикам оценки эффективности и результативности, нерешенным пока остается вопрос о том, что делать, если программа реализуется неэффективно? Какие меры здесь могут быть приняты? Сократится ли ее финансирование на следующие периоды, как это происходило прежде, например, с долгосрочными или ведомственными программами, в случае неэффективной реализации? Должны ли меняться приоритеты за счет последующего перераспределения бюджетных средств, если разработчик программы выполнил свою работу некачественно, если поставленные задачи не достигнуты или реализованные меры не дали соответствующего результата?
По мнению авторов, данный вопрос необходимо дополнительно обсудить на высшем уровне и в экспертном сообществе. Например, такое обсуждение может быть организовано в рамках экспертного совета при Министерстве финансов РФ. Иначе может возникнуть ситуация, при которой из-за качества работы чиновников пострадают целые отрасли, а значит, в конечном итоге — граждане, потребители услуг. С одной стороны, достижение высоких результатов должно поощряться, с другой — нельзя допустить изъятия ресурсов из проблемных отраслей, в случае если они являются стратегически важными.
В Бюджетном послании на
Вместе с тем представители экспертного сообщества и органов исполнительной власти по большей части, несмотря на возникающие трудности, согласны, что оценка эффективности и результативности государственных программ крайне актуальна и необходима — хотя бы для проведения первой апробации таких методик и наращивания практики проведения подобных оценок.
