Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС при Президенте РФ, доктор экономических наук
Анна Александровна МИХАЙЛОВА, начальник отдела Института реформирования общественных финансов, старший преподаватель кафедры государственного регулирования экономики РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук
Неизбежность корректировок
Процесс перехода к программному бюджету в Российской Федерации набирает все большие обороты. На федеральном уровне этот переход практически полностью произошел в 2014 году — из заявленных 42 программ принято 40. На региональном уровне в 2014 году в 53 субъектах РФ доля программных расходов превышает 80%, хотя в отдельных регионах государственные программы пока не используются. В то же время законодательство предполагает полноценный переход к программному бюджету во всех регионах с 1 января 2016 года.
Если еще несколько лет назад государственные программы виделись только как инструмент, увязывающий стратегическое и бюджетное планирование, то сейчас их уже можно рассматривать как действенный инструмент оперативного управления. Достаточно часто в регионах, да и на федеральном уровне возникала ситуация, когда те или иные отраслевые стратегии были написаны, но далее никак не участвовали в реальном управлении территориями, а ход их реализации не мониторился.
С государственными программами такой ситуации быть не может, так как сейчас изменения в программные бюджеты всех уровней требуют их корректировки. Так что ответственным исполнителям не приходится надеяться, что будут программы, способные избежать пересмотра в процессе их реализации. Какими же могут быть основания для пересмотра и корректировки государственных и муниципальных программ?
Основание 1. Ежегодное утверждение закона о бюджете
Во-первых, естественным основанием для пересмотра государственных и муниципальных программ, несомненно, будет являться ежегодное утверждение закона (решения) о бюджете. Давний спор о том, как государственные программы должны быть вписаны в бюджет, законодатель еще в 2013 году закрыл. В соответствии с требованиями абзаца 4 пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу. А поскольку такие законы вступают в силу с начала финансового года, соответственно, предполагалось, что программы должны быть уточнены до 1 марта.
Данное положение было установлено Федеральным законом от 7 мая 2013 года №
Нельзя забывать, что государственная программа — это сложный для утверждения документ, включающий продуманный текст и многочисленные табличные приложения. Поэтому не случайно многие утвержденные версии государственных программ появлялись и долгое время оставались в электронной форме не в текстовых и табличных редакторах, а как сканированные рисунки. Такие «технические» сложности также не позволяют сократить сроки принятия решений по государственным программам.
Эксперты расходятся во мнении, следует ли идти на поводу у несговорчивых исполнителей программ и оставлять сроки их корректировки длинными и в будущем. Позиция Минфина России, трезво оценивающего ситуацию, заключается в том, чтобы вместе с новыми поправками в Бюджетный кодекс в части долгосрочного бюджетного планирования, которые уже находятся на этапе второго чтения в Государственной думе (по состоянию на конец июня 2014 года), срок приведения государственных и муниципальных программ в соответствие с бюджетом был перенесен с 1 марта на 1 апреля. Это же жесткое положение должно сохраниться и в новой редакции кодекса, проект которого недавно разработали специалисты Минфина.
Основание 2. Пересмотр бюджета
В течение финансового года бюджет также неоднократно пересматривается по доходам или расходам, и это в любом случае повлияет на государственные программы или в сторону увеличения бюджетных ассигнований, или в сторону сокращения финансового обеспечения, направленного на реализацию тех или иных задач программы. И это — вторая причина пересмотра государственной программы. Такие изменения, в случае если они будут значительны, могут потребовать комплексного пересмотра всей государственной и муниципальной программы, включая ее подпрограммы, основные мероприятия, целевые индикаторы и показатели, а также контрольные события, входящие в состав планов реализации программ.
Нередко подобные изменения в законах (решениях) о бюджете на региональном и муниципальном уровнях вызываются таким неуправляемым фактором, как изменение объемов субсидий и иных межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета. Поэтому можно предположить, что изменения в муниципальные программы будут вноситься чаще, чем, например, в федеральные.
Основание 3. Формальные обстоятельства
В-третьих, корректировки могут вызвать целый ряд формальных обстоятельств, в результате которых будет происходить смена шаблона. И это логичный и естественный процесс, так как много хороших идей рождается непосредственно в ходе работы. Так, на федеральном уровне постановлением Правительства РФ от 17 октября 2013 года № 931 были внесены существенные изменения в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588. Текстовая часть принимаемых программ сильно сократилась, а многие обосновывающие материалы переместились в приложения.
Сменилось уже три версии Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ: актуальные рекомендации были приняты приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года № 690 и сменили собой прежние, которые были приняты аналогичными приказами от 22 декабря 2010 года № 670 и от 26 декабря 2012 года № 817. За этими изменениями последовала корректировка уже принятых программ.
Основание 4. Непрогнозируемые события
Четвертым основанием для корректировки государственной или муниципальной программы, несомненно, могут стать неожидаемые и непрогнозируемые события, связанные не только с какими-то природными условиями, но и, например, с принятием важных политических решений. В последнее время мы стали свидетелями многих подобных ситуаций, при этом их характер был совершенно различен. Например, ужасное наводнение на Дальнем Востоке в 2013 году, потребовавшее не только дополнительных средств на ликвидацию последствий стихии, но и пересмотра планов социально-экономического развития российских регионов.
Другой яркий пример необходимости сущностной корректировки государственных программ — реформа российской науки, связанная с принятием двух федеральных законов: от 27 сентября 2013 года №
Наконец, значимых изменений в содержании государственных программ потребовал факт появления в марте 2014 года двух новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Данная ситуация по-настоящему стала неожиданной и для Минфина России, подготовившего к тому времени проекты потолков расходов по каждой государственной программе, и для министерств и ведомств, ответственных за реализацию отдельных направлений государственной политики.
Основание 5. Уточнение содержания, исправление ошибок, неэффективность программы
К пятому основанию для корректировки государственных и муниципальных программ может быть отнесено все, что связано с уточнением содержания программы по отдельным направлениям, исправлением ошибок, когда что-то хотелось сделать изначально, но не сразу получилось это учесть в утвержденном нормативным правовым актом документе. Так, например, на федеральном уровне несколько раз уточнялся даже список подпрограмм, составляющих государственную программу «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». Первоначально государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны» существовала в форме подпрограммы «Региональная политика и федеративные отношения». В то же время весной 2014 года были существенно сокращены по своему содержанию другие регионально-ориентированные государственные программы РФ — по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, регионов Северо-Кавказского федерального округа и Калининградской области. И это, скорее, идеологические причины корректировки государственных программ.
Но самым болезненным вопросом в связи с корректировкой государственных и муниципальных программ представляется группа развилок, возникающих в правительстве в случае, когда в ходе реализации программы обнаруживается ее неэффективность. Что будет происходить, если потраченные средства не привели к реализации мероприятий, а индикаторы не достигнуты? Какая в таком случае должна быть корректировка?
В соответствии с пунктом 3 статьи 179 Бюджетного кодекса по каждой государственной и муниципальной программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения такой оценки и ее критерии устанавливаются соответствующими высшими органами исполнительной власти, а по ее результатам может быть принято решение о необходимости прекращения реализации или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы. В том числе о необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение.
В случае предполагаемой корректировки финансирования программы возможно два варианта: пересмотр в сторону увеличения финансирования (если заложенных средств не хватило на эффективную реализацию) или в сторону сокращения (если затраты не приводят к реальным результатам и нет смысла тратить средства без отдачи). Как говорится в некоторых уже утвержденных на региональном уровне методиках оценки эффективности реализации государственных программ, в случае когда программа имеет низкий уровень эффективности, а степень финансирования полная, необходима существенная корректировка государственной программы в части пересмотра значений целевых показателей, изменения объема финансирования, перечня программных мероприятий, системы управления. При ограниченности финансовых ресурсов целесообразно поставить вопрос о досрочном прекращении государственной программы. Однако в настоящее время даже международный опыт не дает ответа на вопрос, в какую именно сторону целесообразно проводить корректировки, да и на федеральном уровне отвечают, что подобные проблемы очень ситуативны и в каждом конкретном случае требуют отдельного решения.
