Финансы№ 4 Апрель 2015 — 02 Апреля 2015

Технология вовлечения граждан в бюджетный процесс

Версия для печати 2446 Материалы по теме
Лев Александрович ШИЛОВ, научный сотрудник исследовательского центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге
Технология вовлечения граждан в бюджетный процесс

Решения федерального правительства, как правило, далеки от будничной жизни среднестатистического россиянина. Решения мэрии, напротив, имеют огромное влияние именно на повседневную жизнь. Обслуживание детских садов и школ, территорий общего пользования, работа ЖКХ, благоустройство — все это компетенция муниципальных властей.

Не секрет, что претензий к власти со стороны горожан накопилось много, и в основном они связаны именно с бытовым уровнем, однако возможность диалога между муниципальными чиновниками и горожанами сегодня в России практически отсутствует. Привлечение жителей к решению городских проблем должно быть организовано на принципах прямой демократии, когда существует институционально установленный способ повлиять на принимаемые решения. Основные вопросы таковы: как подвигнуть муниципальную администрацию на обсуждение с жителями возможных вариантов решения городских проблем или предоставить возможность горожанам самим принимать решения? Кто рискнет взять на себя ответственность за эти мероприятия?

Мировой опыт

Эти вопросы не новы, и на них достаточно успешно ответили мэры более 250 городов Латинской Америки, Европы и США. В этих городах на протяжении более 20 лет успешно внедряется практика муниципального управления, получившая название participatory budgeting — партиципаторное (или инициативное) бюджетирование. В российских муниципалитетах, практикующих подобную технологию, партиципаторное бюджетирование — это механизм распределения части бюджетных средств муниципалитета при помощи комиссии, состоящей из выбранных по жребию горожан и представителей администрации. Основная идея партиципаторного бюджетирования — привлечь к обсуждению и решению городских проблем самих жителей, особенно тех, кто обычно по самым разным причинам (большая часть которых сводится к недоверию власти и всем ее начинаниям) предпочитает с властью не контактировать.

Показательно, что такая форма участия возникла не в Западной Европе или США с их развитыми демократическими традициями. Первопроходец в области партиципаторных методов — Латинская Америка, а именно Бразилия. В Порту-Аллегри в 80-х годах XX века сформировались первые городские ассамблеи, которые решали насущные проблемы бразильских муниципалитетов, связанные с образованием и здравоохранением. Сегодня, после 30 лет успешной практики, жители Порту-Аллегри распределяют уже до 20% средств городского бюджета.

В Западной Европе подобные проекты появились позже — в 90-х годах. К началу XXI века эта практика получила распространение в нескольких европейских странах — наиболее активно такие проекты внедряли Германия и Испания. В Восточной Европе технологии привлечения горожан к распределению муниципальных бюджетов появились еще позднее.

Российские примеры

В России пилотные проекты по партиципаторному бюджетированию стартовали в 2013 году в двух городах — Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область). В 2014 году к ним присоединилось три городских поселения Кировской области — Уржум, Омутнинск и Мирный. В целом за два года было распределено более 80 миллионов рублей.

Участники проектов — горожане отбирались в бюджетную комиссию через жеребьевку. Численность комиссий составляла, как правило, 10–20 человек. Они-то и получали право на выдвижение собственных инициатив по расходованию бюджетных средств. Основная технология вовлечения, использовавшаяся в российской практике, — интенсивное обучение горожан и обсуждение их инициатив на групповом и общественном уровнях. Заседания бюджетных комиссий проходили в течение нескольких месяцев, на протяжении которых горожанам была дана возможность работы над собственными инициативами. Параллельно члены комиссии слушали лекции и обсуждали свои инициативы с приглашенными экспертами и сотрудниками местных администраций, которые проводили экспертизу выдвинутых идей. Окончательный отбор инициатив для реализации происходил при помощи голосования членов бюджетной комиссии.

Примечателен тот факт, что используемая процедура встраивается в бюджетный процесс, ничего в нем не меняя. Отобранные инициативы, как правило, реализуются в рамках профильного комитета или отдела мэрии (архитектура, благоустройство и капитальное строительство, культура, спорт, молодежная политика). Преимущество партиципаторного бюджетирования в том, что оно позволяет органично встроить в этот процесс жителей города — авторов инициатив или заинтересованных участников заседаний бюджетных комиссий.

Формальная цель бюджетной комиссии — сформировать коллективную бюджетную заявку (или несколько заявок) на распределение выделенных бюджетных средств. Однако нельзя сказать, что заседания комиссии преследуют только эту цель. Прежде всего комиссия и есть искомое упорядоченное пространство коммуникации горожан между собой и горожан с муниципальной администрацией. Отсюда следует требование, чтобы это пространство было организовано особым образом, речь прежде всего идет о специальном модерировании заседаний бюджетных комиссий. Это необходимо для того, чтобы исключить неконструктивные формы ведения диалога.

Опыт пилотных проектов показывает, что количество заседаний, которые требуются горожанам для того, чтобы договориться о принятых инициативах, не превышает десяти. Процент отказанных инициатив в процессе экспертизы в муниципальной администрации не превышает 25%. Иными словами, в мэриях готовы реализовывать три четверти всех выдвинутых бюджетными комиссиями инициатив. Общие преимущества партиципаторного бюджетирования по результатам пилотных проектов для муниципального управления и бюджетного процесса в администрации отдельно взятого города в экономическом и политическом плане таковы:

1. Повышение эффективности управления частью бюджетных средств. Расходование бюджетных средств идет под контролем бюджетной комиссии, таким образом, исключается коррупционная составляющая на этапе составления проекта бюджета.

2. Политический аспект. При принятии непопулярных бюджетных решений горожане вовлекаются в диалог, и, таким образом, снимается часть социального напряжения. Партиципаторное бюджетирование позволяет вовлечь жителей в обсуждение и решение тех городских проблем, от которых зависит качество жизни всех горожан.

3. Управленческий аспект. Повышение качества управленческих решений в администрации, мотивация и повышение квалификации жителей — участников процесса (потенциальных депутатов), создание методики вовлечения горожан в процесс принятия решений, организация разум­ного давления на чиновников для повышения качества их работы.

При этом горожане и заинтересованные лица, участвуя в проекте, получают принципиально иной канал связи с администрацией города, действующий на постоянной основе, поскольку партиципаторное бюджетирование предполагает, что комиссия горожан собирается ежегодно. Повышение бюджетной грамотности (через лекции и личные встречи с представителями администрации) позволяет горожанам (прежде всего членам бюджетной комиссии, но не только) прояснить для себя логику, которой руководствуются чиновники при принятии решений и получают возможность влиять на этот процесс и корректировать его.

Поделиться