Версия для печати 8978 Материалы по теме
Бексултанов Камиль
 Камиль БЕКСУЛТАНОВ, консультант отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
  • дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
  • субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
  • субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
  • иных межбюджетных трансфертов.
Действующее законодательство позволяет реализовать несколько моделей организации внутрирегиональных, в том числе межмуниципальных межбюджетных отношений. Под таковыми понимаются финансовые потоки, в рамках которых межбюджетные трансферты распределяются внутри системы местных (муниципальных) финансов.

Рассмотрим некоторые возможные варианты организации финансовой помощи бюджетам поселений, которые на настоящий момент представляют собой наиболее слабое звено бюджетной системы страны, а значит, выбор наиболее эффективной модели оказания им финансовой помощи имеет важное значение для обеспечения позитивных экономических и социальных результатов проводимой реформы.

В Бюджетном кодексе (в редакции Федерального закона № 63-ФЗ) устанавливается, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП). Порядок определения объемов районных ФФПП и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района определяется законом субъекта РФ.

Принятие решения о создании районных ФФПП, а также объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального рай­она на очередной финансовый год.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.

Расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В зависимости от возможностей органов государственной власти субъекта РФ осуществлять оценку уровня бюджетной обеспеченности поселений с достаточной точностью, то есть наличия на региональном уровне соответствующих объективных и достоверных данных, характеризующих доходы и расходы бюджетов поселений, субъектом РФ принимается решение о выравнивании бюджетной обеспеченности поселений из регионального ФФПП или о передаче данного полномочия органам местного самоуправления муниципального района.

Таким образом, если на региональном уровне будет принято решение обеспечить выравнивание финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и/или бюджетной обеспеченности, то в создании районных ФФПП не будет необходимости, поскольку выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в достаточной степени будет производиться за счет регионального бюджета.

Для субъектов РФ, где есть значительные различия в социально-экономическом развитии муниципальных образований и, как следствие, дифференциация налогового потенциала местных бюджетов, выравнивать финансовые возможности поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из бюджетной обеспеченности эффективнее с регионального уровня, поскольку такой подход будет более объективным. Данный метод рекомендуется и для субъектов РФ, в которых количество муниципальных образований не превышает 100.

В тех субъектах РФ, где дифференциация бюджетной обеспеченности местных бюджетов незначительна или количество муниципальных образований превышает 100, за счет средств регионального ФФПП целесообразно проводить лишь первичное выравнивание исходя из численности жителей, гарантируя бюджетам поселений определенный минимум доходов, уровень которого устанавливается органами государственной власти субъекта РФ. В данном случае выравнивание поселений с учетом бюджетной обеспеченности осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов в рамках исполнения ими собственных полномочий, по методикам, утвержденным субъектом РФ.

Данный механизм межбюджетного регулирования позволяет уменьшить бюджетную асимметрию между минимальными и максимальными значениями бюджетных доходов местных бюджетов в расчете на душу населения в рамках одного субъекта РФ.

Помимо собственных средств муниципальных районов источниками формирования районных ФФПП могут быть субвенции, полученные на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям из бюджетов субъектов РФ. Речь идет о возможности наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ. В таком случае дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в части, касающейся предоставления дотаций поселениям, находящимся на территории муниципальных районов, в составе бюджета субъекта РФ не предусматриваются. При этом дотации, которые подлежат перечислению в бюджеты поселений, входящих в состав территории муниципальных районов, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Порядок расчета, а также методика, по которой из объема предоставленных субвенций будут выделяться дотации бюджетам поселений, устанавливаются законом субъекта РФ. Субвенции, полученные бюджетом муниципального района на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджетов субъектов РФ, включаются в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Бюджетным кодексом определена возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений, находящихся на территории муниципального района. Однако реализация данной законодательной нормы затруднена, поскольку межбюджетные трансферты в форме субвенций из бюджетов субъектов РФ носят целевой характер и в случае замены дотаций нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц не могут быть использованы органами местного самоуправления муниципальных районов на цели, не соответствующие установленным законами субъекта РФ (то есть на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений). В этой связи было бы целесообразно внести в Бюджетный кодекс поправки, исключив возможность такой замены.

Распределение дотаций и/или дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц между поселениями соответствующего района утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района.

В рамках межбюджетных отношений на муниципальном уровне необходимо выделить и охарактеризовать следующие виды финансовых потоков: субсидии, обеспечивающие передачу полномочий на основе соглашений, и субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Рассмотрим их подробнее.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субсидий, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

В переходный период подобная передача полномочий – «снизу вверх» – приобрела массовый характер, что объясняется неуверенностью в эффективности реализации органами местного самоуправления поселений своих полномочий по обеспечению населения соответствующими муниципальными услугами. Так, согласно данным мониторинга местных бюджетов Министерства финансов РФ в 2007 г. число поселений, передавших свои полномочия муниципальным районам, составило около 10,4 тыс. – порядка 48,1% от общего количества поселений.

В отдельных субъектах РФ (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Мордовия, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ростовская, Пензенская и Сахалинская области) такого рода соглашения заключили все поселения.

Около 5,5 тыс. поселений передали на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов местного значения, 2,5 тыс. поселений – от 6 до 10 вопросов, 2,0 тыс. поселений – от 11 до 20 и порядка 400 поселений – более 20. Всего было заключено более 20 тыс. соглашений, из них около 2,4 тыс. – по схеме «городское поселение – муниципальный район», более 17,6 тыс. – по схеме «сельское поселение – муниципальный район».

Наиболее часто на районный уровень поселениями передаются полномочия по формированию проектов бюджетов, по организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, а также по созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Одновременно наблюдается и тенденция передачи части полномочий от муниципальных районов к поселениям. На сегодняшний день подобные соглашения заключили около 400 муниципальных районов – в основном в тех субъектах РФ, где двухуровневая система организации местного самоуправления существовала до принятия Федерального закона № 131-ФЗ. Например, в Алтайском крае подписано более 500 подобных соглашений, причем только 10 из них – с городскими поселениями, а остальные – с сельскими, что говорит о готовности поселений края качественно реализовывать не только собственные полномочия, но и дополнительное полномочие другого типа муниципальных образований.

Описанная практика передачи полномочий поселениями на районный уровень носила и носит «симметричный» характер. Однако дальнейшее развитие этого процесса (с 2009 г.) будет идти не на основе законодательного регулирования переходного периода в проведении муниципальной реформы, а исключительно в рамках двусторонних и многосторонних межмуниципальных соглашений, вследствие чего в конкретном регионе и даже районе процесс межмуниципальной передачи полномочий по вертикали может стать «асимметричным».

В новой редакции Бюджетного кодекса предусмотрены межбюджетные субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае, если представительный орган поселения образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Здесь мы сталкиваемся с довольно редкой ситуацией, когда процессы межбюджетного регулирования определяются порядком формирования того или иного органа представительной власти.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ орган представительной власти муниципального района может состоять из глав поселений данного муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых этими органами из своего состава в соответствии с равной нормой представительства независимо от численности населения поселения.

По данным мониторинга, в семи субъектах РФ предусмотрено перечисление межбюджетных субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Общее количество поселений, передавших межбюджетные субсидии муниципальным районам, составило около 1,1 тыс. – 5,1% от общего количества поселений.

За счет указанных межбюджетных субсидий из бюджетов поселений могут выполняться следующие функции межмуниципального характера:
  • содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунк­тами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения);
  • создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
  • организация оказания на территории муниципального рай­она скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;
  • опека и попечительство;
  • организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
  • организация и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.
Цели, порядок расчета, перечисления и использования указанных межбюджетных субсидий определяются уставом муниципального рай­она и/или муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района. Размер субсидий утверждается решением представительных органов муниципального района и поселений о местных бюджетах по единому для всех поселений данного района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг.

В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов РФ.

Данные межбюджетные субсидии являются, по сути, формой оплаты услуг, предоставляемых органами местного самоуправления муниципального района жителям поселений. Такой механизм создает у органов местного самоуправления поселений стимул контролировать качество предоставления услуг, которые, как показывает опыт, более эффективно оказываются на уровне муниципального района.

Муниципальную реформу, равно как и все ее налогово-бюджетные составляющие, следует корректировать не «поощрительными вливаниями» из вышестоящих бюджетов, а усилением стимулирующей функции межбюджетных отношений путем наращивания налогового потенциала муниципальных образований, своевременной и полной мобилизации источников доходов, рационального расходования бюджетных средств и пр. Главный рычаг подобного стимулирования – четкое и обоснованное разграничение на постоянной основе расходных полномочий и максимально соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном механизме межбюджетного регулирования, предотвращающем иждивенчество на местах.

Источник: © Бюджет, 2007, № 12
Поделиться