Версия для печати 2244 Материалы по теме

Тема сбалансированности бюджетов субъектов РФ остается одной из самых актуальных. С одной стороны, именно на региональной казне лежит нагрузка по обеспечению наиважнейших задач, регламентированных стратегическими документами нашего государства. С другой — в сегодняшних условиях обеспечить соответствие расходных обязательств доходам весьма и весьма сложно. Шаги, которые могут предпринять Федерация и регионы для того, чтобы последние минимизировали бюджетный дефицит и выбрались из кабалы долговых обязательств, обсуждались в том числе на площадке Гайдаровского форума-2016.

Доходы на поверхности

Об устойчивом сбалансированном развитии регионов пока говорить не приходится. Суммарный дефицит региональных и местных бюджетов растет, а вместе с ним — долг регионов и муниципалитетов. «Мы понимаем, что при наличии двух основных источников собственных доходов — налога на прибыль и НДФЛ — и в условиях падающей экономики мы можем прогнозировать, что в текущем году проблема усугубится», — отметил председатель комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухин.

Бюджетные кредиты, которые предоставляет Минфин России на замещение коммерческих займов, снизили нагрузку на субъекты, но в целом ситуацию не спасли. Тем более что условия предоставления бюджетных денег в долг довольно жесткие, и уже есть регионы, которые не смогли их выполнить.

Тем не менее незадействованные ресурсы для повышения доходов еще имеются. К примеру, это 9 тысяч незавершенных строительных объектов, оцениваемых в 2 триллиона рублей. Большие выпадающие доходы регионов провоцируют и принятые на федеральном уровне льготы. По разным оценкам, совокупная сумма налоговых преференций и льгот, которые будут действовать в течение 2016–2018 годов, составляет от 2 до 6 триллионов рублей. 1,2 триллиона рублей — сумма невзысканных штрафов и пеней за нарушение валютного законодательства. При этом в России существуют фискальные органы, которые обязаны заниматься данными вопросами.

Есть и федеральный орган исполнительной власти по надзору за производством и оборотом алкогольной продукции. По предварительному анализу, проведенному Советом Федерации, последствием нелегального оборота является 200 миллиардов рублей выпадающих доходов. «Мы старательно ищем доходные источники, а они лежат на поверхности», — заключил сенатор.

Оценить полномочия

По мнению аудитора Счетной палаты Ю. В. Росляка, проблема сбалансированности бюджетов вызвана не только экономическим кризисом, но и существующей системой перераспределения тех финансов, которыми располагает в целом консолидированный бюджет РФ. По оперативным данным, которые привел Росляк, 76 российских регионов завершили прошлый год с дефицитом. При этом планируемые доходы были исполнены на 100,8%, а расходы — на 92,8%. Это означает, что регионами была произведена полная мобилизация доходов. В ходе исполнения бюджетов возникло немало сложных ситуаций: 24 субъекта РФ не выполнили условия бюджетного кредитования в Минфине России, у 16 субъектов возникли проблемы с обеспечением финансирования переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, четыре субъекта не обеспечили финансирования платежей за неработающее население на обязательное медицинское страхование. Кроме того, и это не может не настораживать, семь регионов, которые два-три года назад имели сбалансированные бюджеты и не нуждались в федеральной помощи, закончили прошлый год со значительными дефицитами. «Это говорит о том, что существует целый ряд проблем, без решения которых на федеральном уровне регионы не смогут стабильно работать», — считает аудитор. В частности, в настоящее время инвентаризация расходных полномочий регионов не проведена, оценка стоимости всего этого массива в разрезе субъектов отсутствует.

С 2013 года Российская Федерация перешла на формирование бюджета и программ развития программно-целевым методом. Это достаточно существенное изменение должно было в обязательном порядке найти свое отражение в бюджетном процессе. К сожалению, как отметил представитель Счетной палаты РФ, изменений в бюджетном процессе, и в частности в принципах регулирования межбюджетных отношений, не произошло. Если раньше каждый субъект выполнял свои полномочия в пределах своих доходов, то при переходе на программный метод каждый субъект по каждому направлению каждой госпрограммы, принятой на федеральном уровне, получил задания, которые нужно выполнить к конкретному сроку и при этом достигнуть определенных показателей. При формировании каждой программы необходима балансовая оценка всех видов ресурсов для достижения поставленных в ней целей.

Благополучные в недавнем прошлом регионы потому и проседают, что объем финансовой помощи из федерального бюджета неадекватен тем нагрузкам, которые несут субъекты. «Сегодня возникают не дефициты бюджетов, а дефициты финансовых возможностей субъектов РФ. Должен быть создан механизм, который бы позволял оценивать реальные расходы субъекта при реализации собственных полномочий и заданий госпрограмм», — отметил Росляк. Таким инструментом мог бы стать реестр расходных обязательств — при условии включения в него графы, в которой будет указана стоимость полномочий и обязательств исходя из состава нуждающихся в их исполнении, или соответствующих натуральных показателей, характеризующих данное полномочие.

Еще одна проблема — это отсутствие оценки средств, которые регионы должны направлять на реализацию проектов в рамках софинансирования трансфертов из федерального бюджета. Проверки Счетной палаты РФ говорят о том, что системы расчета базового финансирования, который должен обеспечить субъект для того, чтобы получить помощь в виде субсидии из федерального бюджета, нет. В результате, к примеру, 16 субъектов не смогли обеспечить базовое финансирование сноса аварийного жилья — несмотря на то что это приоритетная задача, которая предполагает помощь федерального центра. Получилось так, что федеральные деньги поступили, а собственные средства на покупку или строительство жилплощади регион обеспечить не смог, поскольку их никто не оценивал и соответствующим образом источники финансирования не просчитывал.

Чтобы решить проблему несбалансированности, по убеждению Росляка, необходим формализованный документ, который должен стать частью разрабатываемой Минфином России госпрограммы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Именно эта программа призвана определить принципы среднесрочной бюджетной политики на основе анализа сложившейся ситуации и достоверной оценки сегодняшних результатов, рисков современного этапа, выработать механизмы оптимального использования имеющихся средств бюджетов на основе четкой оценки собственных полномочий регионов и программных заданий, которые в соответствии со стратегическими документами должны выполнять субъекты РФ.

Нужен не рецепт, а здоровый образ жизни

Решая проблему несбалансированности региональных бюджетов, необходимо ответить на два вопроса. Первый — что делать прямо сейчас, чтобы вывести регионы из кризиса, и второй — что делать в принципе, чтобы впредь такой ситуации не допускать.

Как заверил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров, Минфин России в этом году будет предоставлять бюджетные кредиты, по крайней мере, в том же объеме, что и в предыдущем. В принципе замещение коммерческих кредитов бюджетными позволяет многим регионам экономить на обслуживании долга значительные суммы. Но если такая поддержка субъектов продлится еще несколько лет, рыночный долг (при условии, что регионы больше не обратятся к коммерческим банкам) будет полностью замещен бюджетным. «И ситуация все равно останется ненормальной, регионы все равно не будут развиваться», — считает Лавров. Уже сейчас госдолг семи субъектов превышает 100% собственных доходов, из них пять находятся в особо сложной ситуации. Этим субъектам, конечно, требуется немедленная помощь, и в Минфине России созданы рабочие группы, которые работают с ними индивидуально.

В целом ситуация, по мнению Лаврова, не является катастрофической — во многих субъектах дефицит 2016 года прогнозируется на более низком уровне, чем в прошлом году. Однако чтобы изменить ситуацию в целом, необходим системный подход по изменению образа жизни регионов. Для того чтобы сбалансировать бюджеты и добиться профицита, существует только два варианта действий: сокращать расходы и увеличивать доходы. Передать какие-то новые доходные источники с федерального уровня на региональный уже невозможно. Увеличивать региональный процент от ставки налога на прибыль организаций, по мнению Лаврова, нецелесообразно, так как налог на прибыль — нестабильный доходный источник, неравномерно распределенный по стране и из-за наличия консолидированных групп налогоплательщиков плохо прогнозируемый. Поэтому необходимо работать с доходной базой самих регионов. В частности, оценить эффективность налоговых льгот, установленных региональным законодательством, разобраться с кадастровой оценкой земли и недвижимости, выявить недвижимость, которая до сих пор не поставлена на налоговый учет, провести работу по раскрытию налоговой базы в сфере строительства, торговли и бытовых услуг.

Что касается расходов, то, когда на федеральном уровне ставились определенные задачи — например, по увеличению заработной платы работникам бюджетной сферы, — вовсе не предполагалось, что общие расходы региональных бюджетов вырастут на соответствующие суммы. Резервы должны были быть найдены непосредственно в самих отраслях, а зарплаты увеличены одновременно с повышением производительности труда и сокращением штатной численности учреждений, полагает Лавров. Однако до сих пор сохраняется ситуация, когда в одном регионе на 10 тысяч человек требуется 68 учителей, а в другом, схожем с ним по структуре экономики — 98. Поэтому необходимо выяснить, у каких регионов есть возможности для дальнейшей оптимизации, а в каких они исчерпаны.

Главное же, что необходимо сделать сейчас, это повысить ответственность регионов за последствия своей долговой политики, уверены в Минфине России. По предложению ведомства в новую редакцию Бюджетного кодекса может быть включена новация, заключающаяся в распределении регионов на три группы по уровню долговой устойчивости. В отношении регионов, которые по истечении переходного периода в два-три года не смогут выйти на определенные значения госдолга и дефицита и попадут в третью группу («высокий риск»), возможно применение санкций в виде дополнительного ограничения полномочий. В частности, для того чтобы не допустить роста долгов, свои программы заимствований эти регионы должны будут согласовывать с Министерством финансов РФ. Это будет способствовать повышению их ответственности за соблюдение как требований федерального законодательства, так и условий получения бюджетных кредитов. «Сейчас регионы говорят, что условия получения бюджетных кредитов слишком жесткие. Но они и должны быть такими, и мы не можем их смягчать. Ведь многие регионы отказались от получения бюджетных кредитов, понимая, что не справятся с выполнением условий», — отметил Лавров.

Тяжелый путь сокращения расходов

Сокращать свои расходы регионы сейчас не могут: губернатор Красноярского края В. А. Толоконский заявил на форуме, что это его принципиальная позиция. «Сокращение расходов чревато очень серьезными последствиями: отставанием в развитии экономики, инфраструктуры, снижением качества жизни населения. Я не утверждаю, что бюджетные расходы эффективны. Они неэффективны, но повышать эффективность и сокращать расходы — это разные вещи. К примеру, я не буду повышать фонд зарплаты. Но и уменьшать его не буду в случае сокращения штата. Я требую сократить расходы на оплату коммунальных услуг, но при этом экономию можно будет направить на приобретение какого-то оборудования внутри учреждения», — отметил губернатор.

В 2015 году доходы бюджета Красноярского края были увеличены по сравнению с предыдущим годом более чем на 20 миллиардов рублей, но и расходы увеличились на такую же сумму, причем в первую очередь за счет направления денег на развитие инфраструктуры. Следовательно, понимая необходимость невозможности сокращения трат, регион должен увеличивать доходы. Возможности для этого, по словам Толоконского, у края есть. На вопрос заместителя министра финансов РФ о том, какой еще доходный источник федеральный бюджет может отдать регионам, губернатор предложил перераспределить в пользу субъектов РФ несколько процентов от налога на добавленную стоимость. Причем не «подарить», а обменять на часть отчислений налога на прибыль. По словам Толоконского, налог на прибыль не стимулирует регионы к развитию, так как невозможно знать заранее, где участники консолидированных групп налогоплательщиков эту прибыль покажут. Кроме того, по мнению губернатора, было бы целесообразно отдать регионам и некоторую часть НДПИ, но в качестве «окрашенных» денег с фиксированным целевым назначением на развитие инфраструктуры.

Не стимулирует регионы к росту и методика расчета дотаций на вырывание бюджетной обеспеченности. Об этом говорил, в частности, губернатор Еврейской автономной области А. Б. Левинталь. По словам Левинталя, в области практически нет экономики, основным плательщиком налогов в бюджет является государство — то есть возможностей для увеличения налоговой базы практически нет. Но при этом, когда регион увеличил прогнозируемые на 2016 год доходы на 800 миллионов рублей, ему снизили федеральные трансферты на 1,2 миллиарда рублей. То же и с дотациями на сбалансированность бюджета: губернатор считает неразумным распределять дотации на бюджетную сбалансированность тем регионам, которые имеют показатель бюджетной обеспеченности выше единицы.

Непросто, по его словам, получить и субсидии на софинансирование. Небогатый регион не может выдержать условий и профинансировать 30–50% стоимости реализации проекта. Поэтому, как считает Левинталь, к каждому региону нужно подходить индивидуально и индивидуально же рассчитывать возможную степень его участия в софинансировании. Иначе богатые регионы будут и дальше богатеть, а бедные еще больше отставать в развитии. «Мы сейчас активно отрабатываем проекты в рамках приоритетных отраслей. У нас есть некоторые конкурентные преимущества. Но для того чтобы реализовать задуманное, нужно время. И на первом этапе нам нужна реальная помощь. А мы готовы показать, каким образом мы будем наращивать налоговую базу», — заключил губернатор.

С. В. МАРТЫНЕНКО

Поделиться