В соответствии с утвержденным Московской городской Думой 5 декабря 2007 г. законом о бюджете города Москвы на 2008 г. на финансовое обеспечение проводимой правительством Москвы бюджетной политики планируется направить более 1 169 трлн руб., доходная база бюджета оценена в объеме 998,7 млрд руб. При этом запланирован дефицит бюджета в сумме 170,6 млрд руб., а общая сумма долговых обязательств Москвы к концу 2008 г. не превысит 18%.
Из общей суммы расходов города непосредственно на финансирование социальной сферы предполагается направить почти 40%. За счет этих средств будет увеличена заработная плата работников бюджетных учреждений города, причем рост оплаты труда заметно превысит плановую инфляцию, продолжатся работы по капитальному и текущему ремонту социальных объектов, будет приобретено необходимое оборудование. По-прежнему в числе главных приоритетов будут находиться доплаты к пенсиям неработающего населения, различные социальные выплаты и пособия малообеспеченным гражданам, в полном объеме сохранится система финансовой поддержки семей с детьми, сформированная в рамках Года ребенка. Увеличен объем денежных средств, направляемых на выплату субсидий по строительству и приобретению жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Существенно возросли расходы инвестиционного характера – сейчас они на 20% больше, чем в 2007 г. (35% от общего объема средств). Адресная инвестиционная программа города является одной из важнейших составляющих частей городского бюджета и отражает основные направления капитальных вложений в создание объектов городской инфраструктуры. Государственное финансирование позволит построить более 2 млн кв. м жилья для выполнения социальных жилищных программ. Кроме того, средства инвестиционной программы направляются на возведение новых корпусов учреждений здравоохранения и образования, дорожно-мостовых объектов города, прокладку инженерных коммуникаций, развитие топливно-энергетического хозяйства, метростроение.
Более 20% бюджетных средств в текущем году выделено на финансирование городского хозяйства. При этом значительно увеличиваются расходы на капитальный ремонт жилищного фонда, что связано с необходимостью ликвидации недоремонта, накопленного в предыдущие годы, и рассматривается как одно из основных условий реализации реформы ЖКХ города. Кроме того, средства направлены на благоустройство городских территорий, содержание и ремонт транспортной инфраструктуры, эксплуатацию жилищного фонда. Почти 30% из общей суммы расходов по городскому хозяйству составляют субсидии на реализацию мер социальной поддержки жителей Москвы по оплате проезда на городском пассажирском и пригородном железнодорожном транспорте, оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи. Таким образом, по совокупности прямые бюджетные расходы социального характера в текущем году составят почти половину всех расходов бюджета.
Стабилизация и улучшение экономических показателей Российской Федерации не могли не отразиться на финансовой базе города. За два года доходы бюджета Москвы увеличились почти в два раза, а расходы возросли более чем в два раза. Однако сегодня стратегической задачей является не наращивание расходов, а совершенствование бюджетного процесса в целях повышения эффективности использования ресурсов бюджетной системы.
В течение последних семи лет в стране поэтапно реализуется крупномасштабная бюджетная реформа, целью которой является создание благоприятных условий для повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, обеспечение результативности бюджетных расходов, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.
Очередным этапом реформы стало внесение в апреле 2007 г. изменений в Бюджетный кодекс РФ – основной закон, регламентирующий бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы. Позитивной новацией Бюджетного кодекса является новая методология формирования, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию как составной части бюджетирования, ориентированного на конкретный измеримый результат.
Составление и утверждение бюджета на среднесрочный период обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной, макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению устойчивости бюджетной системы в целом, увеличивает обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ или инвестиционных проектов, что способствует эффективному использованию бюджетных ресурсов.
Непосредственно в Москве применение реального среднесрочного бюджетного планирования сдерживает ряд недостатков в работе органов исполнительной власти города.
Так, планирование расходов осуществляется без учета ранее принятых обязательств и оценки их ожидаемой эффективности. Необходимо иметь четкие правила принятия новых обязательств и установления их приоритетов, понимать природу возникающих обязательств разных типов, а расходы планировать на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.
В этих целях в Москве, как и во многих других регионах, сформирован реестр расходных обязательств, который, по сути, является важнейшим информационным ресурсом, объединяющим в себе сведения о нормативно-правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, определяющих возникновение расходных обязательств бюджета. Здесь представляется важным создание действенной методики ведения и функционирования такого реестра и использование его всеми участниками на всех стадиях бюджетного процесса. Это позволит привести в надлежащий порядок систему принятия решений о новых расходных обязательствах на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. К слову, из почти 600 нормативных правовых актов, содержащихся в настоящее время в реестре, только чуть более 20% включают конкретные объемы обязательств города по бюджетному финансированию.
Существенное влияние оказывают и недостатки в организации работ по формированию, принятию и реализации целевых программ. Отсутствует системность и должное взаимодействие структурных подразделений правительства Москвы в применении принципа программно-целевого планирования. Создатели программ редко задумываются о том, насколько предлагаемые мероприятия могут быть обеспечены финансовыми ресурсами города; отсутствует проектно-сметная документация, перечень объектов и т.д. Не определив конечные результаты ранее принятых программ, к финансированию предъявляют следующие. Кроме того, пока отсутствуют целевые программы второго уровня – внутриотраслевые, финансирование которых осуществлялось бы за счет ассигнований, выделяемых соответствующей отраслью.
В подтверждение необходимости совершенствования данной работы приведу пример: в 2007 г. уже через два месяца после принятия правительством Москвы среднесрочного финансового плана на трехлетний период и начала работ по проектированию бюджета на 2008 г. к дополнительному финансированию было предъявлено почти 200 млрд руб.
Основными причинами неритмичного освоения выделенных бюджетных ассигнований, когда почти 40% годового объема средств расходуется в последние три месяца, также являются недостатки в организации текущего планирования работы отраслевыми органами исполнительной власти города, когда в течение года имеют место дополнительные корректировки утвержденных программ и мероприятий.
В период ограниченности бюджетного финансирования все было проще: проблем и неотложных задач много, а денег нет. Теперь же, когда уровень финансовой обеспеченности отраслей существенно увеличился и удовлетворяются практически все заявки, крайне важно повышать эффективность перспективного планирования в отраслях, утверждать мероприятия и планы под конкретные, проработанные проекты, а на них уже выделять деньги.
Кроме того, отсутствие стандартов, на основании которых можно судить о качестве той или иной бюджетной услуги, предоставленной за счет бюджета, тормозит разработку нормативов финансового обеспечения конкретной услуги (обучение детей, содержание больных, оказание социальных услуг пенсионерам и инвалидам и др.) и введение на их основе сметного финансирования расходов бюджетных учреждений, что позволило бы оптимизировать расходы бюджета и усилить контроль за рациональным использованием государственных средств. К сожалению, нормативы финансирования при планировании бюджетных расходов в Москве пока не применяются. Сегодня средства распределяются с учетом фактических расходов прошлых лет, а не обоснованных социальных и других норм.
Отмечу, что перспективное бюджетное планирование также требует высокой надежности макроэкономического прогнозирования. Изменение таких факторов, как инфляция или состояние экономики, может негативно отразиться на результатах. Что делать, если прогнозы оказываются не очень точными? Вероятно, необходимо создать соответствующую методику коррекции.
Для повышения достоверности перспективного бюджетного планирования следует накапливать информационно-аналитический массив данных. Важно иметь четкую систему формирования исходных данных, используемых при разработке среднесрочных бюджетов. Например, объективная оценка финансового, социально-экономического положения на основе единых методических рекомендаций позволит понять, улучшилась или ухудшилась ситуация, и в дальнейшем составить достоверный прогноз. А такие вопросы, как влияние демографических тенденций на динамику расходов на здравоохранение и пенсионное обеспечение, требуют более долгосрочного бюджетного анализа, чтобы в полной мере обеспечить их учет в процессе принятия решений.
Важно составлять качественные доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности: они должны содержать основные цели и задачи субъектов бюджетного планирования, расходные обязательства в соответствующей сфере, достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу результаты, оценку результативности бюджетных расходов. Иначе говоря, что сделано и что необходимо сделать для достижения целей и решения задач, предусмотренных программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
Все перечисленные задачи в ближайшее время необходимо решить.
Кроме того, в дальнейшем предстоит повсеместно внедрять практику бюджетирования, ориентированного на результат, предварительно определив критерии оценки конечной деятельности всех без исключения отраслей. Чтобы повысить качество предоставляемых государственных или бюджетных услуг, нужно реструктуризировать сеть бюджетных учреждений, расширить полномочия главных распорядителей бюджетных средств.
В части совершенствования межбюджетных отношений – завершить разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями. Необходимо повысить контроль за целевым использованием бюджетных средств, рассматривая совершенствование этого направления не как поиск нарушений и нарушителей, а как создание действенной системы, исключающей саму возможность нецелевого расходования денег.
Бюджетная реформа еще далека от завершения. Эффективное и ответственное управление общественными финансами требует постоянной модернизации. В перспективе бюджет должен стать эффективным инструментом экономического регулирования, а целевым ориентиром должно быть обеспечение устойчивого экономического роста на основе повышения результативности бюджетных расходов.
Источник: © Бюджет, 2008, № 1
Из общей суммы расходов города непосредственно на финансирование социальной сферы предполагается направить почти 40%. За счет этих средств будет увеличена заработная плата работников бюджетных учреждений города, причем рост оплаты труда заметно превысит плановую инфляцию, продолжатся работы по капитальному и текущему ремонту социальных объектов, будет приобретено необходимое оборудование. По-прежнему в числе главных приоритетов будут находиться доплаты к пенсиям неработающего населения, различные социальные выплаты и пособия малообеспеченным гражданам, в полном объеме сохранится система финансовой поддержки семей с детьми, сформированная в рамках Года ребенка. Увеличен объем денежных средств, направляемых на выплату субсидий по строительству и приобретению жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.
Существенно возросли расходы инвестиционного характера – сейчас они на 20% больше, чем в 2007 г. (35% от общего объема средств). Адресная инвестиционная программа города является одной из важнейших составляющих частей городского бюджета и отражает основные направления капитальных вложений в создание объектов городской инфраструктуры. Государственное финансирование позволит построить более 2 млн кв. м жилья для выполнения социальных жилищных программ. Кроме того, средства инвестиционной программы направляются на возведение новых корпусов учреждений здравоохранения и образования, дорожно-мостовых объектов города, прокладку инженерных коммуникаций, развитие топливно-энергетического хозяйства, метростроение.
Более 20% бюджетных средств в текущем году выделено на финансирование городского хозяйства. При этом значительно увеличиваются расходы на капитальный ремонт жилищного фонда, что связано с необходимостью ликвидации недоремонта, накопленного в предыдущие годы, и рассматривается как одно из основных условий реализации реформы ЖКХ города. Кроме того, средства направлены на благоустройство городских территорий, содержание и ремонт транспортной инфраструктуры, эксплуатацию жилищного фонда. Почти 30% из общей суммы расходов по городскому хозяйству составляют субсидии на реализацию мер социальной поддержки жителей Москвы по оплате проезда на городском пассажирском и пригородном железнодорожном транспорте, оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи. Таким образом, по совокупности прямые бюджетные расходы социального характера в текущем году составят почти половину всех расходов бюджета.
Стабилизация и улучшение экономических показателей Российской Федерации не могли не отразиться на финансовой базе города. За два года доходы бюджета Москвы увеличились почти в два раза, а расходы возросли более чем в два раза. Однако сегодня стратегической задачей является не наращивание расходов, а совершенствование бюджетного процесса в целях повышения эффективности использования ресурсов бюджетной системы.
В течение последних семи лет в стране поэтапно реализуется крупномасштабная бюджетная реформа, целью которой является создание благоприятных условий для повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, обеспечение результативности бюджетных расходов, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса.
Очередным этапом реформы стало внесение в апреле 2007 г. изменений в Бюджетный кодекс РФ – основной закон, регламентирующий бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы. Позитивной новацией Бюджетного кодекса является новая методология формирования, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию как составной части бюджетирования, ориентированного на конкретный измеримый результат.
Составление и утверждение бюджета на среднесрочный период обеспечивает преемственность и предсказуемость бюджетной, макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствует повышению устойчивости бюджетной системы в целом, увеличивает обоснованность планирования бюджетных расходов, позволяет заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ или инвестиционных проектов, что способствует эффективному использованию бюджетных ресурсов.
Непосредственно в Москве применение реального среднесрочного бюджетного планирования сдерживает ряд недостатков в работе органов исполнительной власти города.
Так, планирование расходов осуществляется без учета ранее принятых обязательств и оценки их ожидаемой эффективности. Необходимо иметь четкие правила принятия новых обязательств и установления их приоритетов, понимать природу возникающих обязательств разных типов, а расходы планировать на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.
В этих целях в Москве, как и во многих других регионах, сформирован реестр расходных обязательств, который, по сути, является важнейшим информационным ресурсом, объединяющим в себе сведения о нормативно-правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, определяющих возникновение расходных обязательств бюджета. Здесь представляется важным создание действенной методики ведения и функционирования такого реестра и использование его всеми участниками на всех стадиях бюджетного процесса. Это позволит привести в надлежащий порядок систему принятия решений о новых расходных обязательствах на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. К слову, из почти 600 нормативных правовых актов, содержащихся в настоящее время в реестре, только чуть более 20% включают конкретные объемы обязательств города по бюджетному финансированию.
Существенное влияние оказывают и недостатки в организации работ по формированию, принятию и реализации целевых программ. Отсутствует системность и должное взаимодействие структурных подразделений правительства Москвы в применении принципа программно-целевого планирования. Создатели программ редко задумываются о том, насколько предлагаемые мероприятия могут быть обеспечены финансовыми ресурсами города; отсутствует проектно-сметная документация, перечень объектов и т.д. Не определив конечные результаты ранее принятых программ, к финансированию предъявляют следующие. Кроме того, пока отсутствуют целевые программы второго уровня – внутриотраслевые, финансирование которых осуществлялось бы за счет ассигнований, выделяемых соответствующей отраслью.
В подтверждение необходимости совершенствования данной работы приведу пример: в 2007 г. уже через два месяца после принятия правительством Москвы среднесрочного финансового плана на трехлетний период и начала работ по проектированию бюджета на 2008 г. к дополнительному финансированию было предъявлено почти 200 млрд руб.
Основными причинами неритмичного освоения выделенных бюджетных ассигнований, когда почти 40% годового объема средств расходуется в последние три месяца, также являются недостатки в организации текущего планирования работы отраслевыми органами исполнительной власти города, когда в течение года имеют место дополнительные корректировки утвержденных программ и мероприятий.
В период ограниченности бюджетного финансирования все было проще: проблем и неотложных задач много, а денег нет. Теперь же, когда уровень финансовой обеспеченности отраслей существенно увеличился и удовлетворяются практически все заявки, крайне важно повышать эффективность перспективного планирования в отраслях, утверждать мероприятия и планы под конкретные, проработанные проекты, а на них уже выделять деньги.
Кроме того, отсутствие стандартов, на основании которых можно судить о качестве той или иной бюджетной услуги, предоставленной за счет бюджета, тормозит разработку нормативов финансового обеспечения конкретной услуги (обучение детей, содержание больных, оказание социальных услуг пенсионерам и инвалидам и др.) и введение на их основе сметного финансирования расходов бюджетных учреждений, что позволило бы оптимизировать расходы бюджета и усилить контроль за рациональным использованием государственных средств. К сожалению, нормативы финансирования при планировании бюджетных расходов в Москве пока не применяются. Сегодня средства распределяются с учетом фактических расходов прошлых лет, а не обоснованных социальных и других норм.
Отмечу, что перспективное бюджетное планирование также требует высокой надежности макроэкономического прогнозирования. Изменение таких факторов, как инфляция или состояние экономики, может негативно отразиться на результатах. Что делать, если прогнозы оказываются не очень точными? Вероятно, необходимо создать соответствующую методику коррекции.
Для повышения достоверности перспективного бюджетного планирования следует накапливать информационно-аналитический массив данных. Важно иметь четкую систему формирования исходных данных, используемых при разработке среднесрочных бюджетов. Например, объективная оценка финансового, социально-экономического положения на основе единых методических рекомендаций позволит понять, улучшилась или ухудшилась ситуация, и в дальнейшем составить достоверный прогноз. А такие вопросы, как влияние демографических тенденций на динамику расходов на здравоохранение и пенсионное обеспечение, требуют более долгосрочного бюджетного анализа, чтобы в полной мере обеспечить их учет в процессе принятия решений.
Важно составлять качественные доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности: они должны содержать основные цели и задачи субъектов бюджетного планирования, расходные обязательства в соответствующей сфере, достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу результаты, оценку результативности бюджетных расходов. Иначе говоря, что сделано и что необходимо сделать для достижения целей и решения задач, предусмотренных программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
Все перечисленные задачи в ближайшее время необходимо решить.
Кроме того, в дальнейшем предстоит повсеместно внедрять практику бюджетирования, ориентированного на результат, предварительно определив критерии оценки конечной деятельности всех без исключения отраслей. Чтобы повысить качество предоставляемых государственных или бюджетных услуг, нужно реструктуризировать сеть бюджетных учреждений, расширить полномочия главных распорядителей бюджетных средств.
В части совершенствования межбюджетных отношений – завершить разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями. Необходимо повысить контроль за целевым использованием бюджетных средств, рассматривая совершенствование этого направления не как поиск нарушений и нарушителей, а как создание действенной системы, исключающей саму возможность нецелевого расходования денег.
Бюджетная реформа еще далека от завершения. Эффективное и ответственное управление общественными финансами требует постоянной модернизации. В перспективе бюджет должен стать эффективным инструментом экономического регулирования, а целевым ориентиром должно быть обеспечение устойчивого экономического роста на основе повышения результативности бюджетных расходов.
Источник: © Бюджет, 2008, № 1
