Всероссийский муниципальный форум


"Местное самоуправление: современные вызовы"
В рамках форума состоится награждение победителей "XI Всероссийского конкурса"
18-19
Сентября
2018 г.
Москва
Мировой опыт№ 3 Март 2016 — 05 Марта 2016

Бережливое государство: опыт и перспективы

Версия для печати 6525 Материалы по теме
Бережливое государство: опыт и перспективы

Что представляют собой популярная управленческая технология бережливого производства? Есть ли успешный опыт ее применения в сфере государственного управления и каковы перспективы его распространения в России? В данной статье мы постараемся ответить на эти вопросы.

Андрей Сергеевич ЦАРЕНКО, кандидат экономических наук, заместитель заведующего кафедрой теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова

Концепция бережливости

Парадигма бережливости опирается на разработанную в Японии систему организации производства компании «Тойота». В начале 80-х годов XX века японские автомобили вторглись на рынок США, и всего за несколько лет их доля достигла примерно 30%. Изначально стоимость японских авто была выше американских, но постепенно цены снижались, качество повышалось, стремительно росли и продажи. Безусловно, это не могло не волновать местных производителей. При их поддержке в 1985 году в Массачусетском технологическом институте был запущен исследовательский проект. В процессе тщательного исследования автомобильного рынка появилось понятие lean production, новый термин понадобился для отражения того факта, что речь идет о чем-то гораздо большем, чем просто система организации производства одной компании («Тойота»). Итоги проекта были опубликованы в книге Джима Вумека, Дэниела Джонса и Дэниела Русса в 1990 году. Позднее данную концепцию стали применять и в торговле, и в сфере услуг, и в государственном управлении.

Lean production (manufacturing) переводится на русский язык как «бережливое производство». Существуют и другие варианты: «бережливое мышление», «оптимальное производство», «поджарое производство», «гибкое производство», «производство без потерь». Встречаются названия «бережливое управление», «лин» (чаще всего в сфере практиков-консультантов). Иногда для обозначения концепции в целом используют название одного из элементов ее системы — «JIT» (just-in-time, «производство-точно-в-срок») или «кайдзен». Постепенно концепция развивалась, и уже в начале 2000-х годов Майклом Л. Джорджем была предложена гибридная методика "Бережливое производство плюс шесть сигм«[1]. Сегодняшний опыт апеллирует именно к ней.

Семь классических потерь

1) перепроизводство (расходы на хранение, избыточное использование материалов и ресурсов, нарушение графика поставок изделий и комплектующих и т. д.);

2) ожидания;

3) транспортировка (затраты на горючее или электроэнергию, на обслуживание транспортного парка, на организацию транспортной инфраструктуры, риск повреждения продукции);

4) лишние этапы обработки («избыточное качество») — то, что клиенту на самом деле не нужно;

5) лишние запасы (в том числе «замороженные» деньги, то есть заключенные в оборотных средствах организации, вложенные в закупку сырья, материалов, комплектующих, в зарплату работника предыдущих операций процесса и в прочие расходы по созданию добавленной стоимости, но не совершившие оборот и не высвободившееся в виде реализованного готового изделия);

6) перемещения;

7) выпуск дефектной продукции (затраты на доработку/переработку/ утилизацию брака).

При кардинально сокращающемся жизненном цикле продукта, моде на инновации в условиях растущей конкуренции, на фоне глобализации и развития ИТ повысился риск, что произведенный и накопленный на складах товар устареет и будет никому не нужен. Поэтому традиционное производство сменяется «вытягивающим», при котором объемы продукции и сроки ее изготовления на каждом этапе определяются исключительно потребностями последующих этапов, а в конечном итоге — заказчиком. Здесь важно устранить лишние расходы ресурсов, максимально сократить время от заказа до его выполнения. Суть бережливого производства как раз и заключается в ликвидации действий, которые отнимают время, но не создают ценности, а также в формировании условий, при которых оставшиеся действия (процессы), создающие ценность, выстраиваются в непрерывный поток, «вытягиваемый» потребителем.

Определение ценности конкретного продукта или услуги есть первый этап построения бережливой организации. Ценность, согласно лин, создается производителем, но определяется клиентом. Фокус на потребителе — максима всех современных концепций менеджмента качества (к которым относится и рассматриваемая). На сегодня превалирует понимание качества именно как способности товара или услуги удовлетворять запросам потребителя.

Следующим шагом к бережливом­у производству является определение потока создания ценности. По Вумеку и Джонсу, он представляет собой «совокупность всех действий, которые требуется совершить, чтобы определенный продукт прошел через три важных этапа менеджмента, свойственных любому бизнесу: решение проблем (от разработки концепции и рабочего проектирования до выпуска готового изделия), управление информационными потоками (от получения заказа до составления детального графика проекта и поставки товара), физическое преобразование (от сырья до готового продукта в руках потребителя)». Далее картируют поток создания ценности, иными словами, визуально отображают время обработки на каждом из этапов, количество рабочих, задействованных в процессе, требуемые материалы и так далее.

Построив карту потока создания ценности, можно оценить величину потерь (яп. «муда»). Потери — те виды деятельности, которые потребляют ресурсы организации, но не создают ценности для потребителя. Первоначально глава «Тойоты» Тайти Оно выделил семь видов потерь (см. врез «Семь классических потерь»). Позднее Джеффри Лайкер в книге «Дао Toyota» указал на восьмой вид: нереализованный творческий потенциал сотрудников. Также принято выделять еще два источника потерь — «мури» и «мура», которые означают, соответственно, «перегрузку» и «неравномерность». Задачу идентификации потерь выполняют специально формируемые из числа собственных сотрудников команды. При этом консультанты привлекаются лишь для первичного обучения.

Для совершенствования деятельности используются следующие методы:

  • уже упомянутое картирование цепочки (потока) создания ценности;
  • система 5S (или 5С) — система организации рабочего пространства, основанная на визуальном контроле и включающая пять шагов (см. врез «Шаги 5S»);
  • стандартизация операций (формализация процедур и процессов в деятельности предприятия, при этом под стандартом понимается наилучший способ выполнения какой-либо деятельности с использованием приемов, которые предварительно проверены на практике, наглядно изложены в простой и понятной форме с использованием средств визуализации, доведены посредством обучения до всех работников, выполняющих данную работу);
  • визуальный менеджмент (такое размещение инструментов, деталей, тары и других индикаторов состояния производства, при котором каждый с первого взгляда может понять состояние системы — «норма» или «отклонение»);
  • быстрая переналадка SMED (быстрая, до десяти минут, процедура переналадки производственного оборудования);
  • канбан (инструмент — бирка, карточка, электронное сообщение, — который дает указание на производство или изъятие (передачу) изделий с одного процесса на другой);
  • «всеобщее эффективное техническое обслуживание», или TPM (совокупность методов и инструментов, направленных на поддержание постоянной работоспособности оборудования для обеспечения непрерывности производственных процессов).

Шаги 5S

Сэири (整理) — «сортировка» — четкое разделение вещей на нужные и ненужные и избавление от последних.

Сэитон (整頓) — «соблюдение порядка» (всему свое место) — организация хранения необходимых вещей, которая позволяет быстро и просто их найти и использовать.

Сэисо (清掃) — «содержание в чистоте» (уборка) — содержание рабочего места в чистоте и опрятности.

Сэикэцу (清潔) — «стандартизация» (поддержание порядка) — регулярное выполнение первых трех «С» каждый день для поддержания рабочего места в отличном состоянии.

Сицукэ (躾) — «совершенствование», или, в буквальном переводе, «воспитание» (формирование привычки), — выполнение первых четырех «С» должно стать привычкой, системой в работе.

Есть и специфические методы, предназначенные для оптимизации процессов в непроизводственной сфере. Например, «диаграммы спагетти», используемые для отслеживания и фиксации лишних перемещений сотрудников и документов.

Вот только два показателя работы предприятий, на которых было внедрено бережливое управление: норма сдачи готовой продукции с первого предъявления составила 99%, затраты на утилизацию и устранение брака, выраженные в процентах от суммы продаж, — менее 1%. А это примеры предприятий конкретных отраслей: в электронной промышленности удалось добиться высвобождения 25% производственных площадей (экономия составила около 2 миллионов долларов за полгода), в авиационной — сокращения срока выполнения заказа с 16 месяцев до 16 недель, в фармацевтической — сокращения отходов с 6 до 1,2%, снижения потребления электроэнергии на 56%, в цветной металлургии — увеличения производительности на 35%.

Эти цифры делают понятным интерес к концепции бережливости и для решения государственных задач.

Бережливое государство. Зарубежный опыт

Сразу следует оговориться, что в мировой практике бережливое государство ассоциируется не только с оптимизацией процессов деятельности органов государственной и муниципальной власти, но и с повышением эффективности и кризисоустойчивости некоммерческих учреждений сфер здравоохранения, образования, культуры, а также государственных предприятий.

Бережливое государство позволяет выполнять больше работы, не привлекая дополнительных трудовых ресурсов, снижает стоимость предоставления государственных услуг, повышает удовлетворенность клиента (налогоплательщика), существенно сокращает время, затрачиваемое на оказание услуги. Важно, что оно требует привлечения меньших средств для внедрения и дальнейшего использования, чем альтернативные подходы, не зависит от дорогостоящих ИТ-решений, а также имеет показатель эффективности инвестиций (ROI) более чем 20%.

Инициативы по использованию бережливых технологий в практике государственного управления впервые появились в 2001 году в Великобритании, а в 2002 году — в США. Сегодня в США функционирует Центр бережливого государства (LLC LEAN Government Center). Это ресурсный центр и консалтинговая структура, сфокусированная на исследовании проблем использования бережливых технологий, концепции «шесть сигм», управления изменениями, на коучинге высшего менеджмента и прочих инициативах. Концепция применяется в том числе на региональном (в штатах Колорадо, Айова, Орегон, Коннектикут, Мэриленд, Мэн, Миннесота, Нью Хэмпшир, Огайо, Висконсин) и на муниципальном уровнях. Что касается федерального уровня, то пока ее используют лишь отдельные ведомства — например, министерство обороны или агентство по защите окружающей среды (EPA), которое в 2008 году издало собственное руководство по бережливым технологиям.

Отметим лишь некоторые результаты применения бережливых технологий. Так, департамент природных ресурсов Айовы сократил среднее время выдачи разрешений на строительство с 62 до 6 дней. В Вентуре (Калифорния) служба управления человеческими ресурсами оптимизировала процессы распределения фонда оплаты труда (экономия составила 220 часов рабочего времени персонала). В департаменте труда штата Коннектикута было либо устранено, либо перепроектировано и/или автоматизировано 119 этапов деловых процессов, в результате экономия от сокращения рабочего времени персонала превысила 500 тысяч долларов в год.

Активно используется концепция и за пределами США. Почтовая служба Японии за год повысила производительность на 20% и уменьшила затраты на 30 миллиардов иен. Аналогичным службам в Канаде удалось обеспечить уровень своевременной доставки корреспонденции в 96,7% в Канаде и в 95% в Дании, при этом затраты сократились на 20%.

В Великобритании лин-программы последовательно реализовывались с 2006 года в национальной службе здравоохранения (NHS), департаменте доходов и сборов, службе судов, министерстве труда и пенсий Великобритании, национальном офисе аудита (NAO) — организации, близкой по функциям к Счетной палате РФ. Отметим, что NAO и NHS разработали методические материалы, которые могут служить основой при адаптации лучших практик бережливости в российских госструктурах.

Составляющие успеха

Для правильной адаптации бережливых технологий важно выделить специфические черты процессов в государственном секторе.

1. Важность информации. Услуга может быть связана лишь с предоставлением некоторой информации или включать в себя важную информацию. Данная информация должна быть полной, понятной и достоверной.

2. Значительная вариативность задач. Срок оказания услуги (например, ремонта дорог, обновления лицензий) обычно сильно варьируется, что затрудняет контроль рабочего процесса.

3. Кросс-функциональные потоки работы (сквозной характер процессов). Процесс оказания услуги в государственных органах обычно проходит через различные отделы, в отношении работников которых используются различные меры стимулирования.

4. Большое число этапов передачи информации. Важность информации и кросс-функциональность процессов могут привести к потерям в результате ошибок коммуникации — например, когда сотрудники разных отделов по-разному понимают какой-либо термин.

5. Многочисленные управленческие или технические проверки. Частые инспекции в государственных органах ведут к увеличению расходов на оказание услуг, а также замедляют сам процесс оказания услуги.

6. Скрытые выгоды и издержки. Хотя нефинансовые метрики достаточно распространены, все же довольно трудно измерить финансовую выгоду от более эффективного предоставления услуг.

7. Отсутствие явной мотивации к ускорению оказания услуг. Сотрудники организации могут ненамеренно замедлять процесс оказания услуги из-за отсутствия у них общей картины этого процесса, ведущего к неправильному определению приоритетности задач.

Добавим к этому, что важная для концепции бережливости фигура «потребителя» имеет в государственном секторе более сложный, комплексный смысл, поскольку регулируемые объекты, группы интересов и общественность в целом могут иметь совершенно разные потребности и стремиться к разным результатам. Невнимание к указанным особенностям повышает вероятность ошибок при внедрении принципов лин в госсекторе. Например, возможна концентрация усилий на ускорении перемещения документов вместо улучшения качества информации, содержащейся в них, или устранения избыточности либо неполноты информации.

Как уже было сказано, основой концепции бережливости является систематическое определение и устранение потерь. Для перспектив ее внедрения в госсекторе важно, что часто акцент делается на потерях, свойственных работе офиса: мы оптимизируем процессы оказания административных услуг и вспомогательные процессы.

Стоит подчеркнуть важность разработки методических материалов, в которых помимо описания инструментария лин раскрываются конкретные аспекты реализации мероприятий, содержание этапов, роли участников, система измерителей результативности и эффективности мероприятия, процессов, организации в целом (таблица 2).

Таблица 1. Барьеры при внедрении бережливого производства в госсекторе, выделенные американским экспертом Джоном Малейеффом

Проблемы, общие с частным сектором

Специфические проблемы государственных организаций

• Несоответствующая мотивация лидерства

• Недостаточная компетентность руководства в вопросах улучшения организационных процессов

• Организационная культура, которая заставляет работников считать, что время, потраченное на улучшение процесса работы, менее ценно, чем время, потраченное на обычную «реальную работу»

• Правила профсоюзов и взаимоотношения с ними

• Технические навыки служащих

• Недостаток квалификации сотрудников для применения методов бережливого производства

• Множество недокументируемых процессов

• Специфические для государственных органов практики (технологии) управления персоналом

• Выборные циклы и ограничения сроков занятия должностей

• Особое отношение сотрудников к стабильности и гарантии занятости

• Жесткий законодательный контроль (процедур, работ и так далее)

• Конкурирующие группы интересов

• Доходы государственной организации прямо не связаны с создаваемой потребительской ценностью

Таблица 2. Система измерителей, используемых при внедрении концепции бережливого государства

Показатели эффективности и результативности процессов

Временные

Стоимостные

• Полное время процесса

• Лучшее и худшее время завершения процесса

• Процент процессов, выполняемых в срок

• Время обработки

• Время, затрачиваемое на деятельность, создающую ценность

• Время, затрачиваемое на деятельность, не создающую ценность

• Время, затрачиваемое на деятельность, не создающую ценность, но при этом необходимую

• Доля времени, затрачиваемого на деятельность, создающую ценность в полном времени оказания услуги

• Экономия труда сотрудников

• Экономия затрат

• Затраты на единицу продукции/услугу

Показатели качества

• Степень удовлетворенности клиентов

• Устранение несоответствий (переделывание работы)

• Доля правильно сделанной работы

• Доля работы, правильно выполненной с первого раза

Показатели результатов

Показатели сложности процесса

• Объем работы (продукции)

• Накопившаяся и ждущая передачи на следующий этап работа

• Работа в процессе выполнения

• Запасы

• Число этапов процесса, создающих ценность

• Число принимаемых решений

• Задержки

• «Число передач работы» (передача документов из рук в руки) (handoffs)

• «Петли», число повторов работы (loops)

• «Черные дыры» (black holes)

Показатели успешности практики бережливых мероприятий в организации

Показатели реализации бережливого государства

Показатели морального климата

• Число проведенных мероприятий

• Число лиц, принявших участие в мероприятиях

• Число тренингов

• Удовлетворенность сотрудников

• Показатели текучести кадров

Так, в США используется Руководство по применению бережливых технологий в государственном управлении. Здесь особое внимание уделено отбору лин-проектов, выбору инструментария, определению фасилитатора (координатора) проекта. Типичное мероприятие занимает от двух до пяти дней, его осуществляет команда, состоящая из работников государственной организации и других заинтересованных лиц. Цель — быстрое определение необходимых изменений и их внесение в процесс.

Существует два основных подхода к внедрению: использование отдельных семинаров, проводимых концентрированно в определенный промежуток времени (так называемые мероприятия быстрых улучшений), и комплексное внедрение, или программный подход (комплекс взаимо­связанных проектов, охватывающих в перспективе все сферы деятельности). В обоих случаях используются одни и те же инструменты, но с различной глубиной, широтой и регулярностью. Кайдзен-мероприятия — кратко- и среднесрочные, а программный подход подразумевает обращение к постоянному совершенствованию. Ключевым вопросом таких программ является не собственно применение бережливых инструментов, а достижение фундаментального понимания основополагающих принципов лин.

Российская практика

Отметим, что в России число компаний, извлекающих выгоду из бережливых систем, пока не так велико, как за рубежом, — правда, их число постоянно увеличивается. Лин-практика расширяется и благодаря созданию консалтинговой инфраструктуры. Также важна роль государства, и в частности его усилий по стандартизации методической базы. В 2014 году был принят ГОСТ Р 56020-2014 «Бережливое производство. Основные положения и словарь». Заложены основы для официальной добровольной сертификации на соответствие стандартам в области систем менеджмента бережливого производства. 2015 год ознаменовался выходом целой серии ГОСТов: ГОСТ Р 56404-2015 (требования к системам менеджмента бережливого производства), ГОСТ Р 56405-2015 (порядок сертификации на соответствие), ГОСТ Р 56406-2015 (вопросы аудита системы менеджмента бережливого производства), ГОСТ Р 56407-2015 (методы и инструменты).

Что касается собственно бережливого государственного управления, то настоящим прорывом стала целевая программа внедрения лин, разработанная правительством Татарстана («Реализация проекта „Бережливое производство“ в Республике Татарстан на 2011–2013 годы»). Необходимо сделать оговорку: в фокусе программы находилось полномасштабное развитие и внедрение методики бережливого производства на предприятиях, а также профессиональная подготовка кадров для высокотехнологичных отраслей. К плюсам проекта можно отнести системный подход к решению поставленных задач и внимание разработчиков к нюансам. В перечень программных мероприятий вошла в том числе разработка и реализация пилотных проектов на наукоемких предприятиях Татарстана, включая создание региональных научно-образовательных центров и формирование программ развития предприятий в сфере бережливого производства.

Тем не менее этот опыт показал все еще недостаточное внимание к использованию бережливых технологий в сфере собственно государственного управления, то есть, по сути, фрагментарное применение модели. Причем в госучреждениях превалировало обращение к наиболее простому инструменту — 5S. Например, он использовался в Министерстве сельского хозяйства республики, где основным результатом стало упорядочивание и организация рабочих мест, а также прирост производительности и эффективности на 20–30%. В любом случае инициатива заслуживает безусловного поощрения: на региональном уровне предприняты первые важные шаги.

В заключение отметим, что современному государственному управлению РФ важно использовать преимущества именно бережливых технологий, которые в отличие от других концепций не требуют больших капиталовложений и позволяют максимально раскрыть потенциал персонала. Можно сформулировать следующие задачи по развитию практики бережливого государства в России:

  • создание на федеральном уровне координирующего ресурсного центра при взаимодействии с консалтинговыми и научными структурами;
  • инициация проекта по разработке методических рекомендаций по проведению лин-мероприятий в рамках государственных учреждений, включая разработку справочных материалов по использованию бережливого инструментария;
  • выработка политики сотрудничества министерств и ведомств с вузами в вопросе создания профильных краткосрочных программ переподготовки и повышения квалификации;
  • развитие лин-компетенций лиц, обучающихся в рамках профильных образовательных программ («государственное и муниципальное управление»).
Поделиться