Версия для печати 4013 Материалы по теме
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ появились более четкие формулировки и были устранены несоответствия
Вопросы законодательства в сфере государственных заимствований субъекта РФ на примере Москвы

Комитет государственных заимствований города Москвы является одним из активных участников процесса совершенствования правового регулирования в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом субъектов РФ. Александр Коваленко, первый заместитель председателя Комитета государственных заимствований города Москвы

В текущем году усилия Москомзайма были сосредоточены на работе над предложениями по поправкам в новую редакцию Бюджетного кодекса, над проектом федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также над внесением изменений в действующую редакцию закона «О государственном долге города Москвы».

НОВАЯ РЕДАКЦИЯ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА

В целом можно отметить тот факт, что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ появились более четкие формулировки и были устранены несоответствия между действующими нормами Кодекса и другими законодательно-нормативными актами Российской Федерации в сфере управления государственным долгом. Часть положений получила более широкую трактовку, в структуре самого закона и в структуре понятий стало больше системности.

В новой редакции Бюджетного кодекса отражен ряд положений, которые имеют важное значение для осуществления заимствований и управления долгом субъектов РФ, а именно:

  1. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставляется право выбора — утверждать бюджет на три года или только на очередной финансовый год (с составлением среднесрочного финансового плана). Важен и тот факт, что и бюджеты внебюджетных фондов — Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования — также будут разрабатываться и утверждаться на три года вперед. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их изменение в следующем бюджетном цикле при непременном условии: корректировки не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов.
  2. Одним из значительных изменений, внесенных в новую редакцию Бюджетного кодекса, стало требование по обеспечению дополнительной устойчивости бюджета, для чего планируется зарезервировать специальные средства — так называемые условно утвержденные расходы. Они составят не менее 5% общего объема расходов в соответствующем финансовом году, а в случае непредвиденного сокращения доходов их можно будет использовать для выполнения ранее принятых обязательств.
  3. Благодаря изменениям, внесенным в ст. 36 Бюджетного кодекса, бюджеты всех уровней станут более открытыми для общественного мнения уже на начальном этапе работы над главным финансовым документом: в СМИ в обязательном порядке будут публиковаться как сами утвержденные бюджеты, так и отчеты об их исполнении. Важно то, что полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах будут определять органы законодательной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Хотя вступающая в силу новая редакция Бюджетного кодекса в части управления государственным долгом и осуществления заимствований субъектов РФ не вводит принципиально новых норм, в Бюджетном кодексе теперь решен ряд существенных проблем правового регулирования данных вопросов, имевших место в старой редакции Бюджетного кодекса:

  • уточнена структура государственного долга субъектов РФ (ст. 98–99);
  • более четко определены виды долговых обязательств, их срочность и порядок прекращения;
  • введено определение государственных заимствований, отсутствие которого ранее порождало правовые проблемы в установлении места государственных гарантий в государственном долге;
  • введено определение государственных гарантий, уточнен и усовершенствован порядок их предоставления (ст. 115–117);
  • уточнен правовой статус программ государственных внутренних и внешних заимствований субъектов РФ, введена программа предоставления государственных внутренних гарантий субъектов РФ (ст. 110);
  • введено правовое регулирование государственного внешнего долга и государственных внешних заимствований субъектов РФ (ст. 104).

В целях реализации интересов города Москвы в сфере государственных заимствований и управления госдолгом субъектов РФ специалисты Мос­комзайма предлагали ряд поправок на этапе рассмотрения проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и приняли самое активное участие в рассмотрении данного законопроекта в Государственной Думе.

Результатом этой работы стало:

  1. Закрепление в новой редакции ст. 101 Бюджетного кодекса права субъектов РФ устанавливать своими законами порядок управления государственным долгом соответствующего субъекта РФ. Кроме того, в новой редакции ст. 119 фактически приведен перечень операций, осуществляемых субъектом РФ в рамках управления государственным долгом.
  2. Закрепление в новой редакции ст. 104 Бюджетного кодекса права субъектов РФ — доноров осуществлять внешние заимствования не только для рефинансирования ранее привлеченных долговых обязательств, но и для финансирования дефицита бюджета. Данное право будет предоставлено субъектам-донорам с 1 января 2011 г.
  3. Отражение в тексте законопроекта большинства предложений Москомзайма, связанных с правовым регулированием государственных заимствований и управлением государственным долгом субъектов РФ.

К сожалению, предложения Комитета государственных заимствований города Москвы, направленные на совершенствование управления ликвидностью бюджетов субъектов РФ, в новой редакции Бюджетного кодекса отражения не получили. Вместе с тем новая редакция предоставила право на уровне субъекта РФ уточнять и детализировать те понятия, которые в Кодексе не получили достаточного отражения.

ЗАКОН ГОРОДА МОСКВЫ ОТ 16 АПРЕЛЯ 2001 Г. № 15 «О ГОСУДАРСТВЕННОМ ДОЛГЕ ГОРОДА МОСКВЫ»

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» изменил правовое регулирование госдолга, осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий субъектов РФ.

Благодаря предоставленному Бюджетным кодексом праву субъектам РФ развить и детализировать на своем уровне те правовые аспекты работы с государственным долгом, которые не отражены в Бюджетном кодексе, Комитет государственных заимствований города Москвы сразу после принятия Кодекса приступил к работе над новой редакцией действующего в настоящее время закона города Москвы от 16 апреля 2001 г. № 15 «О государственном долге города Москвы». Этот закон сегодня уже не в полной мере отвечает потребностям города в его работе с государственным долгом, не соответствует изменившимся нормам Бюджетного кодекса, не позволяет использовать новые возможности, предоставляемые растущим и развивающимся финансовым рынком.

Новая редакция Закона о госдолге Москвы призвана устранить все эти недостатки:

  • в отличие от действующей редакции закона о госдолге Москвы в законопроекте введено деление государственного долга Москвы на внутренний и внешний. Необходимость такого деления обусловлена предоставленной в новом Бюджетном кодексе (ст. 6, 99, 104, 108) возможностью для субъектов РФ при определенных условиях осуществлять внешние заимствования и иметь внешний долг;
  • в ст. 3 законопроекта предусмотрено разделение Программы государственных заимствований города Москвы на Программу государственных внутренних заимствований города Москвы и Программу государственных внешних заимствований города Москвы;
  • законопроект в соответствии со ст. 110.2 Бюджетного кодекса предусматривает утверждение в составе закона о бюджете города Москвы нового документа — Программы государственных гарантий города Москвы в валюте РФ;
  • основываясь на ст. 101 Бюджетного кодекса о предоставлении субъектам РФ права самостоятельного регулирования вопросов управления долгом в законопроекте (ст. 4) закреплен перечень операций, осуществляемых правительством Москвы в рамках управления государственным долгом (ст. 6);
  • законопроект предусматривает возможность проведения операций по развитию рынка ценных бумаг Москвы и использованию финансовых инструментов, применяемых для управления финансовыми рисками (ст. 6). При этом в ст. 7 и 8 законопроекта при необходимости раскрываются особенности осуществления отдельных операций с государственным долгом города Москвы.

Важно более четко и детально отразить процесс управлением долгом, то есть представить конкретный перечень операций и используемых инструментов. К сожалению, в настоящее время законодательство многие инструменты управления долгом и даже операции с долгом либо трактует двояко, либо не упоминает вообще.

В частности, для Комитета государственных заимствований города Москвы и инвесторов, работающих с облигациями городского облигационного (внутреннего) займа Москвы, актуальным остается вопрос законодательного оформления операций РЕПО для государственного эмитента — операций по временному выкупу и последующему возврату ценных бумаг первоначальным владельцем инвесторам.

Как известно, операции РЕПО — разновидность операций купли/продажи, при которых владелец ценных бумаг дает контрагенту обязательство их обратного выкупа в определенное время и по заранее оговоренной цене. По экономической сути операции РЕПО аналогичны операциям кредитования под залог ценных бумаг. Операции РЕПО выгодно проводить, например, тогда, когда необходимо пополнение оборотных средств под залог ликвидных ценных бумаг, которые владелец не желает продавать, либо если имеются временно свободные денежные средства, которые можно временно вложить под залог ценных бумаг.

На сегодняшний день операция РЕПО является очень распространенной на финансовом и инвестиционном рынках, но для государственных ценных бумаг она вообще никак не прописана, поэтому возникают разные толкования биржей, юристами и самими участниками рынка. Неудивительно, что Комитет государственных заимствований города Москвы стремился к тому, чтобы законодательство дало четкое определение таким операциям.

Кроме того, в действующей редакции Бюджетного кодекса не отражены операции с производными финансовыми инструментами. Нет в нем и описания процедур и правил страхования рисков, включая страхование валютных рисков.

Вообще сегодня в сфере государственного долга сложилась парадоксальная ситуация, когда законодательство для частных инвесторов более детально и четко разработано, чем законодательство, регулирующее заемную деятельность эмитентов государственных ценных бумаг.

В связи с вышеизложенным Мос­комзайм решил взять на себя инициативу и разработать правовое оформление деятельности по привлечению заемных средств в бюджет субъекта РФ, соответствующее современным потребностям государственных финансов и уровню развития российского фондового рынка. Предложения Комитета государственных заимствований города Москвы получили одобрение правительства Москвы и в настоящее время внесены на рассмотрение в Московскую городскую Думу.

ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСУ ЭМИССИИ И ОБРАЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ»

Проект федерального закона «О вне­се­нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» подготовлен при участии Комитета государственных заимствований города Москвы в целях совершенствования порядка эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и контроля за ее осуществлением на основе обобщения практики применения Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Основной задачей данного законопроекта является совершенствование порядка регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и обеспечение соответствия государственных заимствований нормам Бюджетного кодекса. В частности, законопроект предполагает:

  • установить по аналогии с условиями эмиссии и обращения государственных ценных бумаг РФ неограниченный срок действия для условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ, что позволит унифицировать условия эмиссии и обращения однотипных ценных бумаг одного эмитента и будет способствовать дальнейшему развитию рынка субфедеральных долговых обязательств;
  • формализовать и упростить порядок регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ в Министерстве финансов РФ. Основной целью данной регистрации должно стать обеспечение соответствия условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ законодательству РФ;
  • формализовать ежегодную регистрацию в Министерстве финансов РФ решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о выпуске государственных ценных бумаг субъекта РФ в соответствующем финансовом году.

Также данный законопроект предусматривает уточнение ряда положений Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а именно:

  • уточнение ст. 12 указанного закона о порядке раскрытия информации, связанное с изменениями, которые представленный законопроект вносит в порядок эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, направленное, в числе прочего, на повышение информированности инвесторов о финансовом состоянии заемщика (п. 9 ст. 1 законопроекта);
  • устранение внутренних противоречий и совершенствование юридической техники изложения Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (п. 1–4, 8, 10 и 11 ст. 1 законопроекта).

Кроме того, предлагается отменить ч. 2 ст. 38 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», противоречащую положениям Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» о порядке утверждения объема эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг (ст. 2 законопроекта).

В настоящее время по предложению Московской городской Думы законопроект вынесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ и может быть рассмотрен уже на текущей сессии.

Специалисты Москомзайма готовы и в дальнейшем принимать самое активное участие в совершенствовании нормативно-правовой базы государственных заимствований и управления госдолгом субъектов РФ.


СПРАВКА «БЮДЖЕТА»

Александр Юрьевич КОВАЛЕНКО, первый заместитель председателя Комитета государственных заимствований города Москвы

Родился 13 ноября 1963 г.
Окончил МГИМО, Международный институт госслужбы во Франции.
В 1988–1996 г. находился на дипломатической службе в посольствах СССР/России в Республике Бенин, Центральноафриканской Республике, Франции.
В 1997–2001 гг. работал в Министерстве иностранных дел РФ и Министерстве финансов РФ, курировал вопросы внешнего долга России, взаимоотношения с Парижским клубом, Международным валютным фондом, Всемирным банком.
С 2002 г. по настоящее время — первый заместитель председателя Комитета государственных заимствований города Москвы.
Консультант по вопросам долга в ЮНКТАД, член совета директоров Всемирной ассоциации агентств по управлению долгом (WADMO).
Женат, воспитывает дочь.




Источник: © Бюджет, 2007, № 10

Поделиться