Подходы к обеспечению сбалансированности бюджета Москвы

Опыт последнего десятилетия всех уровней российской финансовой системы по адаптации к негативным внешним факторам, оказавшим серьезное воздействие на экономику страны, определил важность и актуальность работы по проведению сбалансированной бюджетной политики, внедрению механизмов по повышению устойчивости и стабильности бюджетной системы. В статье рассмотрены подходы к обеспечению сбалансированности бюджета столицы¹.

Анастасия Владимировна ЖУЖИНА, советник отдела экономического анализа и обеспечения открытости бюджета управления экономического анализа и долгосрочного бюджетного прогнозирования Департамента финансов города Москвы

С2008 года Правительством Российской Федерации проводится активная работа по обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы страны и повышению качества управления общественными финансами. Важность указанных мер неоднократно подчеркивалась в Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию.

Бюджетная политика, которую проводят в настоящее время федеральные и региональные финансовые органы, позволила существенно смягчить воздействие основных негативных последствий глобального экономического кризиса 2008 года и преодолеть наиболее острую фазу резкого изменения внешней экономической и политической конъюнктуры в 2014 году. Несмотря на это, формирование в прошлом году федерального и региональных бюджетов на очередной бюджетный цикл происходило в условиях продолжающейся адаптации российской экономики к изменившимся условиям и в ситуации, при которой было необходимым принятие дополнительных мер по обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Правительство Москвы в 2012–2015 годах формировало бюджет при низких темпах роста доходов, что в том числе связано с изменениями федерального налогового законодательства (рисунок 1). В условиях низких темпов роста доходов осуществлялась последовательная работа по увеличению доходного потенциала бюджета, повышению эффективности бюджетных расходов, снижению объема государственного долга, совершенствованию системы межбюджетных отношений.

В настоящее время бюджетная система столицы подвержена воздействию внешних факторов меньше, чем пять лет назад. В результате Москва подошла к бюджетному циклу 2017–2019 годов достаточно подготовленной, с накопленным запасом прочности (рисунок 2).

Приоритеты бюджетной политики Москвы

В основу формирования бюджета Москвы на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, как и в предыдущие периоды, заложены следующие приоритеты:

1. Обеспечение устойчивости и стабильности бюджетной системы.

Можно выделить меры по мобилизации доходов, которые не только обеспечивают положительный эффект с фискальной точки зрения, но и способствуют созданию положительных структурных изменений и устранению препятствий для обеспечения последовательного наращивания темпа экономического развития, в том числе за счет стимулирования инвестиционной и инновационной активности субъектов предпринимательской деятельности.

Увеличение диверсификации доходных источников позволяет повысить устойчивость городского бюджета и обеспечить его независимость от внешних факторов. Произошедшие качественные изменения позволили отраслевой структуре доходов бюджета стать более равномерной. Если еще в 2011 году более 18% общей суммы налоговых доходов формировали организации нефтегазового сектора, то по итогам 2016 года их вклад в общий объем налоговых доходов бюджета не превышал 4%.

Развитие доходного потенциала бюджета Москвы также обеспечивается за счет совершенствования налоговой системы города. Акцент делается на усилении роли региональных и местных налогов в формировании доходной части столичного бюджета.

Основным инструментом повышения эффективности расходов по-прежнему является применение при формировании бюджета программно-целевого метода управления бюджетными средствами, повышающего ответственность и заинтересованность в рациональном использовании ресурсов исполнителей госпрограмм города (рисунок 3). Кроме того, продолжается реализация мер по сохранению долговой нагрузки на бюджет Москвы на безопасном уровне в пределах, позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять принятые обязательства. Основным приоритетом в области государственных заимствований столицы на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов остается безусловное обслуживание и погашение долговых обязательств (рисунок 4).

2. Приоритетность социальных расходов — обеспечение выполнения всех действующих и принимаемых обязательств.

Ассигнования на социальную поддержку граждан и оказание социально значимых услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта, как и прежде, составляют более половины (а точнее, 54% в 2017 году) расходов бюджета, что позволяет обеспечить финансированием все действующие меры социальной поддержки жителей города (рисунок 5).

Предусмотрена дополнительная поддержка отдельных категорий граждан (с учетом адресного подхода). В частности, в связи с началом реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах усилены меры поддержки граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В отраслях социальной сферы будет продолжено осуществление мероприятий по выполнению майских указов Президента РФ.

3. Развитие города и поддержание высокой доли инвестиций в бюджете.

Четверть от общего объема расходов бюджета планируется направить на финансирование адресной инвестиционной программы, то есть на развитие транспорта, коммунальной, инженерной инфраструктуры, строительство объектов социального значения. Это будет способствовать созданию комфортных условий для жизни москвичей и развитию экономики города.

4. Совершенствование межбюджетных отношений с внутригородскими муниципальными образованиями.

5. Обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса.

Правительством Москвы обеспечивается актуальность, прозрачность, достоверность и полнота данных, публикуемых в ежедневном режиме на портале Правительства Москвы «Открытый бюджет города Москвы». Информация, размещаемая на нем, является витриной данных об общественных финансах города, формируемых в системе «Электронный бюджет Москвы», которая в свою очередь стала незаменимым для городских властей, постоянно развивающимся и совершенствующимся инструментом управления городскими финансами.

Обеспечение сбалансированности бюджета в процессе исполнения

Для достижения основных целей и соблюдения приоритетов, определенных в Основных направлениях бюджетной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, в городе Москве, как и в предыдущие периоды, на постоянной основе осуществляется последовательное решение задач по повышению качества управления бюджетным процессом, в том числе с учетом проведения следующих мероприятий, по ряду которых уже можно отметить положительные примеры реализации.

I. В части обеспечения устойчивости бюджета города Москвы:

совершенствование системы оценки влияния тенденций социально-экономического развития на бюджетную систему города Москвы;

оценка соответствия принимаемых расходных обязательств доходному потенциалу города Москвы в долгосрочном периоде;

определение источников роста доходного потенциала, а также приоритетных направлений повышения эффективности бюджетных расходов;

оценка безопасного уровня дефицита и государственного долга города Москвы, предотвращающего возникновение рисков для устойчивости бюджетной системы на протяжении всего прогнозируемого периода.

II. В части повышения качества администрирования доходов:

повышение качества планирования доходов бюджета города Москвы (снижение отклонения фактического исполнения по доходам от плана) в условиях высокой неопределенности и отсутствия устойчивости прогнозных оценок социально-экономического развития РФ;

совместная работа с администраторами доходов по совершенствованию методик прогнозирования поступлений доходов. В Москве реализован порядок формирования, согласования с финансовым органом и утверждения главными администраторами доходов методик прогнозирования в электронной юридически значимой форме в автоматической системе управления городскими финансами;

совершенствование налогового законодательства Москвы.

В этой части можно отметить положительный опыт введения в 2015 году в Москве торгового сбора в целях выравнивания налоговой нагрузки торговых объектов и выведения из тени торговой деятельности. Процесс администрирования торгового сбора, включая формирование, обработку и передачу налоговым органам сведений об объектах осуществления торговли, продемонстрировал свою эффективность на практике. Система администрирования торгового сбора в Москве выстроена с учетом понимания нужд и потребностей предпринимательского сообщества. Она включает в себя ряд последовательных мер, стимулирующих к уплате.

Вместе с тем в законодательство города Москвы были внесены изменения, которые предусматривают широкий перечень льгот по уплате сбора.

Дальнейшая работа в сфере обложения торговым сбором будет ориентирована на совершенствование процесса его администрирования. Кроме того, с предпринимательским сообществом продолжится разъяснительная работа по правилам уплаты и порядку получения льгот, а также о необходимости подачи уведомлений по торговому сбору.

III. В части повышения эффективности расходов:

продолжение работы по увязке целей и задач госпрограмм с их финансовым обеспечением;

продолжение внедрения и доведение до полного охвата обоснованиями бюджетных ассигнований (далее — ОБАС) расходной части бюджета, включая формирование ГРБС дополнительной потребности в бюджетных средствах (в бюджетный процесс города Москвы ОБАС стали полномасштабно внедряться с 2014 года);

повышение эффективности оказания госуслуг, в том числе в части сокращения объема средств, распределяемых между учреждениями с использованием индивидуальных коэффициентов, и полный переход на единые нормативы по услугам;

автоматизация сервисов, обеспечивающих проведение работы по утверждению ПФХД учреждений, госзаданий и мониторингу их выполнения, анализу отчетности о результатах деятельности;

повышение качества и охвата обоснованности, а также анализа объемов средств, поступающих бюджетным и автономным учреждениям от сдачи в аренду закрепленного за ними недвижимого имущества, с целью исключения случаев, когда за счет средств городского бюджета содержится имущество, переданное в аренду.

IV. В части организации межбюджетных отношений:

повышение уровня освоения федеральных средств посредством совершенствования процессов по координации, мониторингу и решению правовых и методических вопросов;

обеспечение сбалансированности местных бюджетов;

повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов.

Необходимо отметить положительный опыт 2016 года по объединению пяти отдельных трансфертов местным бюджетам в одну субсидию в сфере образования, что позволило значительно повысить гибкость в использовании средств и снизить административные издержки.

Кроме того, с целью повышения предсказуемости показателей местных бюджетов, обеспечения ритмичности их исполнения увеличена доля трансфертов, распределяемых бюджетам внутригородских муниципальных образований (далее — ВМО) законом о бюджете города (2015 год — 20%; 2017 год — более 90%);

укрепление финансовой дисциплины внутригородскими муниципальными образованиями, создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на уровне ВМО.

В рамках указанного направления на ежегодной основе начиная с 2015 года проводится мониторинг качества бюджетного процесса на муниципальном уровне;

оказание внутригородским муниципальным образованиям методической помощи в целях исключения случаев нарушения требований бюджетного законодательства.

V. В части внедрения современных казначейских технологий:

совершенствование автоматизации электронного обмена платежными документами через систему «банк — клиент»;

повышение качества кассового планирования путем оценки соответствия кассового плана объемам принятых бюджетных обязательств.

В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, при которой до 2015 года принятие на учет бюджетных обязательств, вытекающих из государственных контрактов и соглашений на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, осуществлялось городским казначейством при представлении документов на бумаге. В некоторых случаях такие документы представлялись спустя несколько месяцев после подписания. Это создавало значительные риски принятия обязательств, сверх имеющихся лимитов средств.

В настоящее время данные угрозы полностью исключены: обязательства по контрактам автоматически фиксируются в казначействе на основании сведений о контракте при его заключении в Единой системе торгов города (ЕАИСТ), а подписанные соглашения на предоставление учреждениям субсидий автоматически выгружаются из городской системы «Электронный бюджет»;

совершенствование системы «Электронный бюджет Москвы», в которой автоматизированы практически все этапы бюджетного процесса, так как в рамках организации городского бюджетного процесса решения по сути всех задач опираются на современные информационные технологии.

Достигнутые результаты

В условиях внешнеэкономической неопределенности реализованный в Москве комплекс мер позволяет обеспечивать устойчивость и стабильность бюджетной системы как в краткосрочном, так и в среднесрочном периоде с сохранением обеспечения высокого социального стандарта и безусловного выполнения принятых социальных обязательств перед населением.

Сбалансированность городского бюджета достигается не за счет увеличения налоговой и долговой нагрузки, а за счет детального экономического анализа ситуации при принятии новых расходных обязательств. Также играют важную роль ограничение необоснованного роста и оптимизации текущих расходов бюджета, обеспечение стабильных источников доходов, в том числе в долгосрочном периоде, и увеличение налогового потенциала бюджета Москвы.

Таким образом, стабильная бюджетная политика оказывает прямое воздействие на социально-экономическое развитие Москвы, в том числе в части увеличения конкурентности и прозрачности городского заказа, снижения объема теневого сектора, улучшения инвестиционного климата и привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.