Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, заведующий кафедрой РАНХиГС, доктор экономических наук
Начало нового финансового года всегда вызывает желание критически оценить год уходящий. 2017-й и для федерального, и для региональных бюджетов выдался непростым, но все же более позитивным, чем мог бы быть.
Возвращение к трехлетнему бюджету
Помню, что федеральный бюджет на 2017 год принимался буквально с колес. Мы, члены Общественного совета при Минфине России, тогда отметили в качестве пожелания-замечания, что вносить почти одновременно на рассмотрение проекты Основных направлений бюджетной и налоговой политики на следующую трехлетку и самого федерального бюджета неверно.
Во многом сложности с выработкой новых направлений бюджетной политики были тогда связаны с тем, что важнее других представлялось само возвращение к трехлетнему бюджетному планированию, что должно было способствовать снижению уровня неопределенности и обеспечить большую прогнозируемость макроэкономических условий и условий ведения бизнеса. Ведь федеральный бюджет на 2016 год, так же как и бюджеты 67 субъектов Федерации, из-за экономического кризиса был принят в однолетнем формате, но в 2017-м все регионы (за исключением Крыма и Севастополя) вернулись к планированию на трехлетний период.
Представляя проект федерального бюджета на 2017 год, Правительство РФ декларировало, что в условиях цены на нефть в 40 долларов за баррель дефицит не превысит 3%, а в 2018 и 2019 годах составит всего 2 и 1% ВВП соответственно. Цель бюджетной политики на 2017 год определялась как обеспечение сбалансированного развития страны и расширение потенциала отечественной экономики. Это должно было бы произойти, если бы достигалось целевое макроэкономическое равновесие, в том числе за счет низкой восприимчивости бюджета к колебаниям цен на нефть и низкой инфляции, а на микроуровне были бы устранены структурные дисбалансы и препятствия для развития, связанные с демографическими вызовами, конкурентоспособностью и эффективностью распределения ресурсов.
Федеральный бюджет принимался сложным, но реалистичным. Поэтому и поправки в него вносились лишь дважды, в июле и ноябре. Скорректированные объемы доходов федерального бюджета должны в итоге составить около 14,7 триллиона рублей, или 16% ВВП страны, а расходы — 16,7 триллиона рублей, или 18,2% ВВП. То есть даже в текущих непростых обстоятельствах удалось удержать дефицит федерального бюджета в размере 2,2% ВВП (меньше планируемого).
Внедрение госпрограмм и проектного подхода
Решать различные бюджетные задачи предстояло, как и ранее, через инструмент государственных программ, связывающий стратегическое планирование с бюджетным. После того как в 2016 году федеральный бюджет был впервые сформирован не только в разрезе государственных программ, но и подпрограмм и основных мероприятий, появилось ожидание, что в 2017 году бюджет будет полностью программным. Но нет, в программном разрезе было утверждено менее 60% расходов, поскольку и огромный (почти в 3,5 триллиона рублей) межбюджетный трансферт в Пенсионный фонд, и расходы на оборону, планировавшиеся в качестве отдельных госпрограмм, остались в непрограммной части. Поэтому задача, поставленная ранее в качестве целевого индикатора для Минфина России, о доведении доли программных расходов до 70% осталась невыполненной и не будет достигнута даже в 2018 году.
В то же время при увязке бюджета с программно-целевыми инструментами государственной политики в 2017 году возникла совершенно другая задача. Активное внедрение в систему государственного управления проектного подхода вызвало необходимость представления бюджета не только в программном, но и в проектном разрезе. Такую оперативную задачу в феврале 2017 года премьер-министр поставил перед Минэкономразвития России и Минфином России на Сочинском инвестиционном форуме. Да, распределение бюджетных ассигнований на утверждаемые правительством приоритетные программы и проекты также стало осуществляться, но и здесь процесс оказался пока незавершенным.
Законодательные изменения и новации
В целом в 2017 году бюджетное законодательство по-прежнему оставалось весьма изменчивым. Только в Бюджетный кодекс изменения и дополнения вносились восемь раз. Они касались и формирования нового бюджетного правила, связанного с изменением макроэкономических условий и исчерпанием средств Резервного фонда (в итоге он был объединен с Фондом национального благосостояния), и появления в бюджетном законодательстве публично-правовых компаний, и усиления в некоторых вопросах позиций Счетной палаты, и чисто технических корректировок, определяющих исполнение бюджетных обязательств в течение финансового года.
Пожалуй, самые крупные изменения касались межбюджетных отношений. Одной из наиболее значимых новаций 2017 года в этом вопросе стало подписание соглашений между Федерацией и регионами при предоставлении не только межбюджетных субсидий, но и дотаций (ранее такие соглашения заключались только с высокодотационными регионами). Даже само понятие дотаций в статье 6 Бюджетного кодекса пришлось корректировать, уточнив, что эти неокрашенные трансферты могут иметь «условия их предоставления». В итоге введенная только в 2017 году процедура уже неоднократно менялась. Но многое остается неопределенным до сих пор. Прежде всего, как и насколько можно и нужно применять достаточно жесткие меры бюджетного принуждения к не выполнившим условия данных соглашений регионам. В конце ноября вместе с принятием бюджета на 2018 год были приняты очередные изменения, в том числе связанные с приостановкой ряда положений, касающихся распределения дотаций регионам, включая и то, что распределение дотаций в федеральном бюджете на очередную трехлетку закрепляется только на один год.
Весьма важным оказалось и ужесточение процедуры распределения субсидий, которая формально стала осуществляться в начале финансового года, без затяжек этого процесса, и законодательное закрепление ряда требований к расчету самих субсидий. Например, появилось обязательство учета в методике распределения субсидий уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионов. Позднее были сделаны уточнения, что именно не должно быть распределено между регионами до начала февраля текущего года. Но важнее, наверное, другое — эксперты, да и представители органов власти последние годы неоднократно заявляли о необходимости консолидации различных мелких субсидий в более крупные. В 2017 году это частично произошло, но в незначительных объемах. По-прежнему сохраняется множество видов субсидий и иных межбюджетных трансфертов, администрирование которых иногда «съедает» все выгоды их целевой значимости для региона.
Наконец, звучной новостью 2017 года для многих регионов стала информация с президиума Госсовета, состоявшегося в Ульяновске, где Президентом РФ была анонсирована программа реструктуризации государственного долга регионов. Правила проведения реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Федерацией по бюджетным кредитам были утверждены в конце сентября. Фактически федеральный центр, признав, что многие регионы не смогут самостоятельно справиться с погашением имеющегося у них государственного долга, предложил им многолетнюю программу действий, подразумевающую и оздоровление системы государственных финансов, и совместные действия по оптимизации расходных обязательств. В результате жестких, иногда даже болезненных мер госдолг субъектов РФ в 2017 году не увеличивался, а даже немного сокращался. К началу декабря он составлял чуть более 2,1 триллиона рублей, долг муниципальных образований — 340 миллиардов рублей.
Новые направления трехлетки
Что касается бюджетной политики в целом, то еще весной 2017 года законодательно было установлено, что основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики впредь будут представлены одним документом, это было реализовано уже осенью. Новые основные направления в этой связи стали похожи на огромный аналитический документ со множеством терминов и принципов, как мне кажется, ранее вообще не применявшихся в лексике финансовых органов. Целый раздел основных направлений на 2018–2020 годы посвящен, например, «обеспечению межрегиональной инклюзивности». Мы узнали, что у бюджетных правил появляется «новая конструкция», а при работе с компаниями с государственным участием возникает «вмененная субсидия», ранее нигде и никогда не учитываемая. Собственно, цель бюджетной и налоговой политики на очередную трехлетку вновь заключается в обеспечении сбалансированного развития страны и расширении потенциала отечественной экономики.
Сам федеральный бюджет на 2018 год принят с дефицитом 1,3% ВВП. Ожидается, что его доходы составят 15,3 триллиона, а расходы — 16,5 триллиона рублей. Сложнее будет ситуация с бюджетами в большинстве регионов, но и обновленные правила распределения межбюджетных трансфертов, и запуск программы реструктуризации регионального долга, и собственно ожидаемый полноценный выход из экономического кризиса дают надежду, что 2018 финансовый год будет успешнее предыдущего.
