Бюджетная политика№ 1 январь 2018 — 10 Января 2018

Бюджетная политика 2017–2018 годов

Российская Федерация

Версия для печати 3488 Материалы по теме
В. В. Климанов
Бюджетная политика 2017–2018 годов

Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, заведующий кафедрой РАНХиГС, доктор экономических наук

Начало нового финансового года всегда вызывает желание критически оценить год уходящий. 2017-й и для федерального, и для региональных бюджетов выдался непростым, но все же более позитивным, чем мог бы быть.

Возвращение к трехлетнему бюджету 

Помню, что федеральный бюджет на 2017 год принимался буквально с колес. Мы, члены Общественного совета при Минфине России, тогда отметили в качестве пожелания-замечания, что вносить почти одновременно на рассмотрение проекты Основных направлений бюджетной и налоговой политики на следующую трехлетку и самого федерального бюджета неверно.

Во многом сложности с выработкой новых направлений бюджетной политики были тогда связаны с тем, что важнее других представлялось само возвращение к трехлетнему бюджетному планированию, что должно было способствовать снижению уровня неопределенности и обеспечить большую прогнозируемость макроэкономических условий и условий ведения бизнеса. Ведь федеральный бюджет на 2016 год, так же как и бюджеты 67 субъектов Федерации, из-за экономического кризиса был принят в однолетнем формате, но в 2017-м все регионы (за исключением Крыма и Севастополя) вернулись к планированию на трехлетний период.

Представляя проект федерального бюджета на 2017 год, Правительство РФ декларировало, что в условиях цены на нефть в 40 долларов за баррель дефицит не превысит 3%, а в 2018 и 2019 годах составит всего 2 и 1% ВВП соответственно. Цель бюджетной политики на 2017 год определялась как обеспечение сбалансированного развития страны и расширение потенциала отечественной экономики. Это должно было бы произойти, если бы достигалось целевое макроэкономическое равновесие, в том числе за счет низкой восприимчивости бюджета к колебаниям цен на нефть и низкой инфляции, а на микроуровне были бы устранены структурные дисбалансы и препятствия для развития, связанные с демографическими вызовами, конкурентоспособностью и эффективностью распределения ресурсов.

Федеральный бюджет принимался сложным, но реалистичным. Поэтому и поправки в него вносились лишь дважды, в июле и ноябре. Скорректированные объемы доходов федерального бюджета должны в итоге составить около 14,7 триллиона рублей, или 16% ВВП страны, а расходы — 16,7 триллиона рублей, или 18,2% ВВП. То есть даже в текущих непростых обстоятельствах удалось удержать дефицит федерального бюджета в размере 2,2% ВВП (меньше планируемого).

Внедрение госпрограмм и проектного подхода

Решать различные бюджетные задачи предстояло, как и ранее, через инструмент государственных программ, связывающий стратегическое планирование с бюджетным. После того как в 2016 году федеральный бюджет был впервые сформирован не только в разрезе государственных программ, но и подпрограмм и основных мероприятий, появилось ожидание, что в 2017 году бюджет будет полностью программным. Но нет, в программном разрезе было утверждено менее 60% расходов, поскольку и огромный (почти в 3,5 триллиона рублей) межбюджетный трансферт в Пенсионный фонд, и расходы на оборону, планировавшиеся в качестве отдельных госпрограмм, остались в непрограммной части. Поэтому задача, поставленная ранее в качестве целевого индикатора для Минфина России, о доведении доли программных расходов до 70% осталась невыполненной и не будет достигнута даже в 2018 году.

В то же время при увязке бюджета с программно-целевыми инструментами государственной политики в 2017 году возникла совершенно другая задача. Активное внедрение в систему государственного управления проектного подхода вызвало необходимость представления бюджета не только в программном, но и в проектном разрезе. Такую оперативную задачу в феврале 2017 года премьер-министр поставил перед Минэкономразвития России и Минфином России на Сочинском инвестиционном форуме. Да, распределение бюджетных ассигнований на утверждаемые правительством приоритетные программы и проекты также стало осуществляться, но и здесь процесс оказался пока незавершенным.

Законодательные изменения и новации

В целом в 2017 году бюджетное законодательство по-прежнему оставалось весьма изменчивым. Только в Бюджетный кодекс изменения и дополнения вносились восемь раз. Они касались и формирования нового бюджетного правила, связанного с изменением макроэкономических условий и исчерпанием средств Резервного фонда (в итоге он был объединен с Фондом национального благосостояния), и появления в бюджетном законодательстве публично-правовых компаний, и усиления в некоторых вопросах позиций Счетной палаты, и чисто технических корректировок, определяющих исполнение бюджетных обязательств в течение финансового года.

Пожалуй, самые крупные изменения касались межбюджетных отношений. Одной из наиболее значимых новаций 2017 года в этом вопросе стало подписание соглашений между Федерацией и регионами при предоставлении не только межбюджетных субсидий, но и дотаций (ранее такие соглашения заключались только с высокодотационными регионами). Даже само понятие дотаций в статье 6 Бюджетного кодекса пришлось корректировать, уточнив, что эти неокрашенные трансферты могут иметь «условия их предоставления». В итоге введенная только в 2017 году процедура уже неоднократно менялась. Но многое остается неопределенным до сих пор. Прежде всего, как и насколько можно и нужно применять достаточно жесткие меры бюджетного принуждения к не выполнившим условия данных соглашений регионам. В конце ноября вместе с принятием бюджета на 2018 год были приняты очередные изменения, в том числе связанные с приостановкой ряда положений, касающихся распределения дотаций регионам, включая и то, что распределение дотаций в федеральном бюджете на очередную трехлетку закрепляется только на один год.

Весьма важным оказалось и ужесточение процедуры распределения субсидий, которая формально стала осуществляться в начале финансового года, без затяжек этого процесса, и законодательное закрепление ряда требований к расчету самих субсидий. Например, появилось обязательство учета в методике распределения субсидий уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионов. Позднее были сделаны уточнения, что именно не должно быть распределено между регионами до начала февраля текущего года. Но важнее, наверное, другое — эксперты, да и представители органов власти последние годы неоднократно заявляли о необходимости консолидации различных мелких субсидий в более крупные. В 2017 году это частично произошло, но в незначительных объемах. По-прежнему сохраняется множество видов субсидий и иных межбюджетных трансфертов, администрирование которых иногда «съедает» все выгоды их целевой значимости для региона.

Наконец, звучной новостью 2017 года для многих регионов стала информация с президиума Госсовета, состоявшегося в Ульяновске, где Президентом РФ была анонсирована программа реструктуризации государственного долга регионов. Правила проведения реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Федерацией по бюджетным кредитам были утверждены в конце сентября. Фактически федеральный центр, признав, что многие регионы не смогут самостоятельно справиться с погашением имеющегося у них государственного долга, предложил им многолетнюю программу действий, подразумевающую и оздоровление системы государственных финансов, и совместные действия по оптимизации расходных обязательств. В результате жестких, иногда даже болезненных мер госдолг субъектов РФ в 2017 году не увеличивался, а даже немного сокращался. К началу декабря он составлял чуть более 2,1 триллиона рублей, долг муниципальных образований — 340 миллиардов рублей. 

Новые направления трехлетки

Что касается бюджетной политики в целом, то еще весной 2017 года законодательно было установлено, что основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики впредь будут представлены одним документом, это было реализовано уже осенью. Новые основные направления в этой связи стали похожи на огромный аналитический документ со множеством терминов и принципов, как мне кажется, ранее вообще не применявшихся в лексике финансовых органов. Целый раздел основных направлений на 2018–2020 годы посвящен, например, «обеспечению межрегиональной инклюзивности». Мы узнали, что у бюджетных правил появляется «новая конструкция», а при работе с компаниями с государственным участием возникает «вмененная субсидия», ранее нигде и никогда не учитываемая. Собственно, цель бюджетной и налоговой политики на очередную трехлетку вновь заключается в обеспечении сбалансированного развития страны и расширении потенциала отечественной экономики.

Сам федеральный бюджет на 2018 год принят с дефицитом 1,3% ВВП. Ожидается, что его доходы составят 15,3 триллиона, а расходы — 16,5 триллиона рублей. Сложнее будет ситуация с бюджетами в большинстве регионов, но и обновленные правила распределения межбюджетных трансфертов, и запуск программы реструктуризации регионального долга, и собственно ожидаемый полноценный выход из экономического кризиса дают надежду, что 2018 финансовый год будет успешнее предыдущего.




Поделиться