Дарья Викторовна ГОРОХОВА, эксперт ООО «Р.О.С.Т.У.», кандидат экономических наук
Законодательство о контрактной системе непрерывно совершенствуется. Начиная с 2013 года в Закон № 44‑ФЗ изменения и дополнения вносились 44 раза. Тем не менее проблемы правоприменительной практики остаются.
Срок оплаты наступил, а денег нет
Федеральный закон от 1 мая 2017 года № 83 ФЗ ввел часть 13.1 в статью 34 Федерального закона № 44 ФЗ. Согласно нововведению срок оплаты поставленных товаров, работ, услуг не может превышать 30 дней с даты подписания заказчиком документов о приемке, а в случае заключения контрактов с субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями (СМП и СОНО) — 15 рабочих дней. Напомним, что до внесения указанных изменений законодательство в сфере закупок ограничивало только сроки по контрактам, заключенным с СМП и СОНО (не более 30 дней с даты подписания документов о приемке). Таким образом, при осуществлении закупок у СМП и СОНО учет ведется в рабочих днях, а при остальных закупках — в календарных. Данная позиция вызывает сомнения в своей целесообразности, так как по факту предельные сроки оплаты контрактов, заключенных с СМП и СОНО, и остальных контрактов отличаются не более чем на 5–7 рабочих дней, что в целом делает разницу не столь значительной (таблица).
Федеральным законом от 26 июля 2017 года № 189 ФЗ в Кодекс РФ об административных правонарушениях введена статья 7.32.5, согласно которой несоблюдение заказчиком срока и порядка оплаты товаров, работ, услуг влечет наложение административного штрафа в размере от 30 до 50 тысяч рублей. Повторное нарушение чревато дисквалификацией на срок от года до двух лет. Кроме того, не отменяется норма о том, что в случае просрочки исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом (в том числе и сроков оплаты), поставщик вправе потребовать уплату неустоек (штрафов, пеней).
А ты прочитал 5 тысяч страниц?
Законодательство о контрактной системе очень объемное. По данным Национальной ассоциации институтов закупок, для проведения закупки, к примеру, для обеспечения бюджетного учреждения канцелярскими товарами, необходимо знание Закона № 44 ФЗ — это 339 страниц, комментариев к нему — 648 страниц, подзаконных актов — 409 страниц, классификаторов — 3,61 тысячи страниц. В итоге проведение рядовой закупки требует предварительного усвоения 5 тысяч страниц информации.
Нормы закона, введенные во благо — в целях повышения платежной дисциплины заказчиков, привлекательности участия поставщиков в закупках, имеют, как показала реальность, и обратную сторону: в ряде случаев заказчик перестал выходить на закупку. В частности, речь идет о мелких заказчиках и о закупках, которые носят постоянный и ежегодный характер (информационно-консультационные услуги, услуги по сопровождению программных продуктов и систем и др.).
Условный пример. Заказчик, понимая, что 1 февраля у него на счете не будет достаточного количества денежных средств для оплаты услуг по контракту (в том числе в силу объективных причин, например низкого уровня поступлений доходов в начале финансового года), просто не выходит на закупку. Тем самым прерывается процесс получения услуг до того момента, как сложится более благополучная финансовая ситуация. Действуя в рамках прежнего регулирования, когда ответственность за неисполнение обязательств по контракту (в том числе сроков оплаты) как со стороны заказчика, так и со стороны исполнителя определялась гражданским законодательством, договор мог бы быть заключен в требуемый срок с указанием комфортного для заказчика срока оплаты поставленных товаров, работ, услуг. Хочется подчеркнуть, что с такой проблемой сталкиваются мелкие заказчики, имеющие в основном низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Обязанность по отношению к СМП
Пункт 1 статьи 30 Закона № 44 ФЗ обязывает заказчика осуществлять закупки у СМП, СОНО в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок (при этом закупки у единственного поставщика не учитываются). Нормами КоАП за нарушение этого требования предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в сумме 50 тысяч рублей. Данная норма не учитывает возможности мелких заказчиков с небольшим объемом закупок, которые, к примеру, осуществляют 2–3 закупки в год. Ситуация усложняется еще и тем, что закупочная процедура при наличии заявки только одного участника, пусть и являющегося субъектом малого предпринимательства, переходит в ранг закупки с единственным поставщиком и уже не попадает под условия расчета 15-процентной нормы закупок у СМП . В случае если лимитов бюджетных обязательств и потребности в других закупках нет, заказчик несет административную ответственность.
Не велика ли ответственность?
Вопрос степени административной ответственности в сфере закупок вызывает споры. Штраф в размере 30–50 тысяч рублей для государственной казны — сумма незначительная. Для специалиста в сфере закупок небольшого муниципального образования — это двух- или даже трехмесячная зарплата.
Описанная ситуация подтверждается данными отчетов контрольных органов, в которых нарушения в виде несоблюдения заказчиком установленного законодательством требования по осуществлению обязательного объема закупок у СМП и СОНО занимают значительную долю.
Длительность закупочной процедуры
Закупка — длительный процесс. Средняя продолжительность закупки в виде электронного аукциона — 20–23 дня. В случае возникновения необходимости внесения изменений в план-график закупок прибавляется еще десять дней. Длительность закупочных процедур особенно острые проблемы создает для ГУПов и МУПов, которые с 1 января 2017 года перешли на осуществление закупок по Закону № 44 ФЗ.
ГУПы и МУПы в большинстве своем представлены предприятиями обеспечивающей сферы — жилищного–коммунального хозяйства, транспортного, почтового обслуживания и др. Для таких предприятий критично важно иметь возможность быстрого восстановления своей работоспособности в случае форс-мажорных ситуаций — аварий, поломок и т. д. Однако Закон № 44 ФЗ этому не способствует, в результате чего заказчики из категории ГУПов и МУПов вынуждены осуществлять закупку заблаговременно, при этом четко не понимая объема закупки и начала сроков использования закупаемых товаров.
Таким образом, опыт показал, что нормы, которые благоприятны для казенных и бюджетных учреждений, не удобны для ГУПов и МУПов в силу различий в их хозяйственной деятельности. Поэтому необходимо решить вопрос о том, насколько одинаково эффективно нормы Закона № 44 ФЗ способны регулировать всю совокупность контрактных отношений для заказчиков разных уровней власти (федеральный, региональный, местный), организационных форм (унитарные предприятия, бюджетные и казенные учреждения) и имеющих неравные закупочные возможности. По нашему мнению, устанавливать для всех некую среднюю величину неприемлемо. К каждой категории заказчиков надо подходить индивидуально, с учетом их особенностей.