Действенной площадкой для обсуждения насущных проблем осуществления внутреннего государственного финансового контроля стал ежегодный Международный научно-практический форум «Государственный финансовый контроль как основа повышения качества и эффективности управления общественными финансами», который 8–9 июня прошел уже в третий раз в Санкт-Петербурге. Организатор мероприятия — Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, соорганизатор — компания «Кейсистемс». Примечательной особенностью форума стало то, что в этом году в числе участников были представители не только внутреннего, но и внешнего государственного финансового контроля.
Местом проведения Международного научно-практического форума по традиции стал Санкт-Петербургский государственный экономический университет. Ректор СПБГЭУ И. А. Максимцев, обращаясь с приветственным словом к участникам форума, отметил: «Третий год подряд мы совместно рассматриваем здесь вопросы контроля, и это помогает нам обмениваться технологиями осуществления контроля и находить правильные решения сложных проблем». Его мысль продолжил председатель Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга А. М. Жуков, который подчеркнул, что многие предложения, которые выдвигались участниками форума в предыдущие годы, нашли свое законодательное закрепление.
Расширить сферу контроля и отладить ВФК
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ С. С. Бычков в ходе пленарного заседания рассказал собравшимся о проводимой Минфином России работе по совершенствованию законодательства РФ в данной сфере. Один из результатов этой работы — подготовленный законопроект по внесению изменений в БК РФ в части регулирования внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ВГ(М)ФК). Изначально, по словам Бычкова, этот документ был задуман в целях уточнения и регулирования механизма бюджетных мер принуждения. «Мы всегда считали и позиционируем, что бюджетные меры принуждения (БМП) — это не разновидность штрафных санкций, а мера, направленная на устранение нарушений и восстановление средств, предоставленных из бюджета», — подчеркнул представитель Минфина России. Многие нормы действующей редакции БК РФ регламентируют достаточно жесткие ограничения, применяемые при реализации механизма БМП, что на практике зачастую приводит к негативным последствиям для исполнения бюджета, в отношении которого применяются эти меры. Чтобы исключить нежелательные последствия и не навредить делу, Минфин России выработал и предложил ряд новаций в части регулирования порядка принятия решений о применении БМП. То есть механизмы принятия решений об отказе в применении БМП, внесения изменений в решение по применению БМП и изменения сроков исполнения бюджетных мер подверглись серьезным корректировкам (рисунки 1, 2).
Собственно, с этого и началась работа над законопроектом, но в ее процессе накапливались и формально реализовывались предложения и по другим направлениям. К примеру, необходимо было решить проблему, связанную с тем, что в настоящее время контрольные органы не могут эффективно бороться со всеми неправомерными расходами. Основное полномочие внутреннего государственного финансового контроля — контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. В то же время соблюдение других нормативных правовых актов, которые обуславливают расходные обязательства — устанавливают коэффициенты, размеры выплат, — остается за кадром. Поэтому сферу действия внутреннего государственного контроля планируется расширить за счет узаконивания полномочий по контролю за соблюдением положений всех законов, генерирующих расходы бюджета, которые загружаются в реестр бюджетных обязательств. Поэтому теперь органы ВГ(М)ФК должны будут смотреть реестр расходных обязательств и в рамках конкретной проверки определять вопросы, требующие детального рассмотрения.
Еще одно направление, по которому подготовлены изменения, связано с реализацией предписаний о возмещении ущерба. Минфин России принял решение заложить в законодательство подход по определению суммы ущерба как суммы неправомерно использованных бюджетных средств, при этом механизм определения будет расшифровываться в порядке, разрабатываемом и утверждаемом этим ведомством. Конечно, полностью предлагаемое новшество не устранит проблему. «Но мы намереваемся двигаться постепенно. Сейчас четко определим те случаи, при которых появляются неправомерно использованные суммы на дату проведения проверки. А расчет денежного выражения последствий будет, наверное, следующим этапом развития этого механизма», — сказал Бычков.
Докладчик коснулся и новаций БК РФ, направленных на совершенствование системы внутреннего финансового контроля (ВФК) и внутреннего финансового аудита (ВФА). Позиция Минфина России такова: ВФК и ВФА — это на самом деле проекция Федерального закона № 402‑ФЗ «О бухгалтерском учете», статья 19 которого говорит об обязанности каждого экономического субъекта налаживать механизм внутреннего контроля совершения фактов хозяйственной жизни, и не более того. В действующей сейчас редакции есть некоторые шероховатости, позволяющие позиционировать ВФК не только как контроль внутри себя, но и в отношении подведомственных организаций, — поправки исключат такое понимание. Что касается вопросов контроля ГРБС за предоставленными субсидиями, инвестициями, то это отдельный блок вопросов. Эти контрольные полномочия вытекают из постулатов статьи 158 БК РФ, в соответствии с которой ГРБС обязан обеспечивать наиболее эффективное использование предоставленных трансфертов разных видов. «И такие вопросы, как реализовать эту работу, какую модель применять при этом, что такое эффективное использование предоставленных трансфертов, в законопроекте пока не решены и в настоящее время стоят на повестке дня», — признал Бычков.
К прорыву готовы
По всем направлениям государственной деятельности в ближайшее время должны быть произведены качественные изменения, что требует определенных прорывных действий в ближайшие два-три года. Иначе поставленные руководством страны задачи не могут быть решены. И сфера внутреннего государственного финансового контроля, по словам заместителя министра финансов РФ А. М. Лаврова, находится в более благоприятной ситуации, чем какие-либо другие. Законопроект по внесению изменений в БК РФ в части госфинконтроля уже начал этот процесс.
Законодательство должно позволять комплексно выявлять все нарушения еще при принятии расходных обязательств. В первом чтении принят законопроект, нормы которого о введении института обоснований бюджетных инвестиций начнут действовать с 1 января 2019 года. Идея законопроекта простая и понятная. Суть ее в том, что прежде, чем начинать реализацию проекта, необходимо провести специальный этап работы, позволяющий понять основные характеристики объекта, нужен ли он вообще и как планируется его использовать. Это нововведение исключит строительство объектов, которые потом не будут загружены. Механизм не заменит существующие ныне ценовой и технологический анализы, но они будут проводиться, когда принципиальное решение о реализации проекта уже будет принято (рисунок 3).
Уже принят Федеральный закон от 4 июля 2018 года № 142‑ФЗ о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части совершенствования исполнения судебных актов, который к финконтролю относится опосредованно, так как к этой сфере имеет отношение весь бюджетный процесс. Законопроект снимает целый ряд проблем, связанных с исполнением судебных решений, и предусматривает, в частности, право регресса публично-правового образования к должностным лицам, действия которых привели к возникновению того или иного вреда.
В ходе обсуждения этой новации высказывалось предложение сделать регресс не правом, а обязанностью, но пока оно было отклонено. «Начнем с добровольного инициативного порядка, а потом уже закрепим обязательную основу», — отметил Лавров. Кстати сказать, для применения этой нормы регионам и муниципалитетам потребуется внести соответствующие изменения в свое бюджетное законодательство. Данные меры уже реализуют отдельные госорганы, право которых обращаться в суды с регрессивными требованиями возникает в силу прямого указания на это в федеральных законах (МВД, МЧС, Генеральная прокуратура РФ). По мнению разработчиков, наделение всех главных распорядителей бюджетных средств такими полномочиями позволит существенно повысить эффективность правовосстановительных мероприятий.
Еще одна новация, предусмотренная тем же законом, касается индексации присуждаемой суммы — устраняется пробел регулирования в части обязанности финансовых органов производить индексацию. Плюс решены и чисто технические вопросы: уточнены основания для возврата взыскателю либо в суд документов, поступивших на исполнение; уточнены порядок и сроки уведомления главным распорядителем бюджетных средств, представляющим в суде интересы публично-правового образования, финансового органа о результатах рассмотрения дела в суде и результатах обжалования судебных актов.
На этапе второго чтения этот закон был дополнен положениями, предложенными Союзом финансистов России, о разблокировке лицевых счетов должников в случаях необходимости осуществлять расчеты по заработной плате. По мнению Лаврова, это ни в какой степени не ослабляет действенность механизма исполнения судебных решений, но сделает его более справедливым.
Новации закупочного процесса
Заместитель министра финансов рассказал и о тех изменениях, которым в очередной раз подвергнется закон о контрактной системе. В частности, серия готовящихся поправок направлена на облегчение доступа к участию в закупочном процессе субъектов малого предпринимательства (СМП). Например, закон будет регламентировать возможность участника закупки, являющегося СМП, представить документы об опыте исполнения не менее трех государственных (муниципальных) контрактов на сумму не менее начальной (максимальной) цены проводимой закупки вместо предоставления обеспечения исполнения контракта. Кроме того, законопроект устанавливает предельный срок возврата обеспечения контракта (не более 30 календарных дней и 15 — для СМП) в случае его внесения в денежной форме.
Недостатки контроля
Начальник контрольно-аналитического управления в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства С. Н. Кузьмина рассказала об итогах проведения Казначейством России анализа исполнения органами ВГ(М)ФК субъектов и муниципалитетов РФ своих полномочий. Как она отметила, ежегодный охват органов ВГ(М)ФК составляет 100%. При проведении анализа формируется запрос информации в отношении каждого контрольного органа с учетом нормативной базы субъекта и муниципалитета, в соответствии с которой осуществляется контрольная деятельность. По итогам проведенного в 2017 году анализа недостатки в деятельности органов государственного финансового контроля не выявлены вообще в таких регионах, как республики Калмыкия, Марий Эл, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Адыгея, Чечня, а также Белгородская, Владимирская, Курганская, Омская, Пензенская, Тамбовская, Томская области, город Санкт-Петербург, Ямало-ненецкий автономный округ. Кроме того, в числе положительных изменений, которые произошли в 2017 году по сравнению с 2016 годом, Кузьмина отметила значительное снижение количества недостатков в части осуществления органами государственного финансового контроля производства по административным делам и взаимодействия с органами прокуратуры и иными правоохранительными органами. Самый же высокий процент нарушений (60%) — это нарушения при проведении контрольных мероприятий, то есть получается, что региональные контролеры нарушают правила, которые сами же себе и установили.
Что касается муниципального контроля, то в 2016–2017 годах проходили активные процессы по созданию соответствующих органов, а также передаче контрольных полномочий сельских поселений на уровень муниципального района. По данным аналитических отчетов территориальных управлений казначейства, в 2016 году функционировало 3225 органов муниципального контроля, в 2017 году — 5150, а в 2018-м — 6406. По оценке Казначейства России, к началу 2018 года 9013 муниципальных образований передали полномочия на уровень районов, а 6700 свой финансовый контроль не организовали вообще. Кстати говоря, показатель наличия или отсутствия органов муниципального контроля оказал очень сильное влияние на ранжирование субъектов при составлении рейтинга по исполнению бюджетных полномочий по ВГ(М)ФК. Поэтому Федеральное казначейство предполагает по итогам 2018 года составить два рейтинга, один из которых будет учитывать организацию и деятельность региональных органов финконтроля, а второй — исполнение этих полномочий на муниципальном уровне.
Взаимодействие внутреннего и внешнего контролей
Проект новой редакции Бюджетного кодекса предусматривает такую новацию, как признание контрольно-счетными органами результатов государственного (муниципального) бюджетного контроля. Поэтому уже сегодня необходимо гармонизировать основные подходы к проведению контрольной деятельности, применяемые внешним и внутренним финансовым контролем. Проблемы, мешающие гармонизации отношений двух ветвей контроля, обозначил заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Москвы В. В. Литвинцев. К примеру, это правовая неурегулированность некоторых ключевых понятий, в частности ущерба публично-правовому образованию. Предлагаемый ныне законопроектом по внесению изменений в БК РФ термин «неправомерные расходы», по мнению представителя КСП Москвы, вопрос не снимет. «Если мы таким образом определим ущерб и гармонизируем это с судебной практикой, которая сейчас исходит из определения реального ущерба, а не из формального факта нарушения законодательства, это существенно затруднит работу по оценке и реализации результатов контрольных мероприятий», — отметил он.
Есть проблемы и с определением недостоверности бюджетной отчетности. КСП Москвы считает, что в вопросах применения административной ответственности в случае выявления такого нарушения не следует идти по пути формализации, но исходить из его смысла, а не формальных признаков.
КСП столицы в своей практике аккуратно выводит оценку достоверности, которую ревизоры формируют по итогам проверок всех отклонений. Сотрудники КСП пишут в актах об отдельных фактах искажений, не делая неутешительных выводов в отношении всего бюджета публично-правового образования (ППО). «Если же делать вывод в отношении всего бюджета ППО, то, исходя из формальных критериев, в том числе и тех, которые предлагают вносимые в БК РФ и КоАП РФ поправки в части искажения отчетности, ни один бюджет ППО не будет достоверен, а значит, и консолидированный бюджет РФ достоверным признан быть не может. Поэтому мы исходим из того, что у каждого органа есть свои стандарты внутренних процедур, и эти стандарты позволяют сформировать выводы об оценке достоверности отчетности соответствующим образом. Следовательно, в законодательстве было бы целесообразнее предусмотреть более общие нормы, которые бы имели отсылку к соответствующим стандартам», — сказал Литвинцев.
***
В рамках форума традиционно состоялись экспертные дискуссии «Татариновские чтения» по следующим направлениям:
совершенствование внутреннего финансового контроля и аудита;
совершенствование бюджетного законодательства;
риск-ориентированный подход в деятельности органов государственного финансового контроля;
отличие подходов осуществления контроля и аудита в сфере закупок;
финансовый и казначейский контроль в сфере закупок.
Каждая из дискуссий стала деловым и конструктивным диалогом профессионалов (материалы с экспертных дискуссий будут опубликованы в ближайшем номере журнала «Финконтроль»).
Итоги масштабного мероприятия подвел заместитель губернатора Санкт-Петербурга С. Н. Мовчан, высоко оценив работу форума. Дальнейшим этапом развития внутреннего государственного финансового контроля, как и государственного управления, по его мнению, должна стать цифровизация всех необходимых процессов.
И. А. СЕДОВ
