Итоги Всероссийского муниципального форума


"Местное самоуправление: современные вызовы"
В рамках форума состоялось награждение победителей "XI Всероссийского конкурса"
Финансы№ 7 июль 2018 — 27 Июля 2018

Система организации межбюджетных отношений

Российская Федерация

Версия для печати 1236 Материалы по теме
Система организации межбюджетных отношений

Татьяна Геннадьевна МОШКОВА, министр финансов Оренбургской области

До 2012 года в Оренбургской области было 614 муниципальных образований, из них 570 городских и сельских поселений. Существующая двухуровневая система местного самоуправления в большинстве случаев являлась громоздкой и малоуправляемой. Именно поэтому возникла необходимость оперативно провести муниципальную реформу, в основе которой стояла задача по улучшению благосостояния граждан, а также экономическая и управленческая целесообразность.

Cовершенствование системы местного самоуправления в Оренбургской области велось по таким направлениям, как объединение двух и более сельских поселений, а также расширение границ городских округов и городских поселений с наделением последних статусом городского округа. То есть к городскому округу были присоединены поселения одноименного муниципального района (например, город Сорочинск и поселения Сорочинского района объединены в Сорочинский городской округ) или к городскому поселению присоединены сельские поселения одного муниципального района (например, к городскому поселению Соль-Илецк присоединены все сельские поселения Соль-Илецкого района, и городское поселение наделено статусом Соль-Илецкого городского округа). На переходный трехлетний период сохранена финансовая помощь, которая предоставлялась поселениям до преобразования (326 миллионов рублей ежегодно).

Рейтинг открытости 

Четвертый год Оренбургская область занимает лидирующие места в общероссийском рейтинге по уровню открытости бюджетных данных. Это результат кропотливой и слаженной работы сотрудников Министерства финансов. В 2016 году впервые составлен рейтинг муниципальных образований области по уровню открытости бюджетных данных, в котором средняя оценка составила всего лишь 50% от максимально возможного. По итогам 2017 года результаты значительно улучшились: средняя оценка составила 75% от максимума.

После завершения реализации муниципальной реформы на 1 января 2016 года в Оренбургской области стало 489 муниципальных образований, в том числе 13 городских округов (было 9), 29 муниципальных районов (было 35), 447 сельских поселений (было 570). Итогами объединения муниципальных образований стали:

сокращение штатной численности работников, финансируемой за счет местного бюджета, на 445 единиц;

уменьшение расходов местных бюджетов, предусмотренных на содержание органов местного самоуправления, на 183 миллиона рублей;

консолидация доходов в едином центре — 3,5 миллиарда рублей межбюджетных трансфертов и 462 миллиона рублей налоговых и неналоговых доходов;

установление единых ставок по налогам, поступающим в местный бюджет;

ликвидация большого числа муниципальных казенных учреждений (бухгалтерии учреждений образования, культуры, методкабинеты), сокращение количества избирательных комиссий;

возможность осуществлять более масштабные проекты по строительству, капитальному ремонту объектов социальной инфраструктуры;

объединение в единую казну всего муниципального имущества и повышение эффективности его использования;

повышение управляемости территорией, устранение дублирующих функций (рисунок 1).

К сожалению, потенциал таких масштабных объединений муниципальных образований не безграничен: сегодня в Оренбургской области не осталось районов с городскими поселениями в своем составе и нет одноименных округов и районов, готовых к преобразованию.

Минимальный бюджет

В области продолжается работа по поиску оптимальных вариантов организации местного самоуправления и межбюджетных отношений, среди которых — формирование межбюджетных отношений на основе минимальных бюджетов. Этот опыт используется в области недавно, и предварительно нами были внимательно изучены подходы Минфина России к формированию модельного бюджета. При этом областной проект отличается от федерального и по сути, и по названию. С муниципальными образованиями в рамках минимального бюджета анализируются и согласовываются только два параметра бюджета: фонд оплаты труда и коммунальные расходы (рисунок 2). Данные параметры являются важнейшими и безусловными как в первоначальном бюджете, так и в ходе его исполнения в течение финансового года. Именно поэтому показатели минимальных бюджетов занесены в решения о местных бюджетах и в ежемесячную отчетность, что позволяет оперативно анализировать финансовую ситуацию.

Основу для расчетов минимальных бюджетов составляют бланк и отчет по сети, штатам, контингентам и данные статистики. Достижением является то, что удалось привести в соответствие показатели бюджетной и статистической отчетности, а также вывести на новый уровень отчет по сети, который стал реже применяться на этапе прогнозирования бюджета.

На основе параметров минимальных бюджетов распределяется часть областного фонда финансовой поддержки, а также все субсидии местным бюджетам на заработную плату, реализацию указов Президента РФ, повышение минимального размера оплаты труда. Сопоставление расходов минимальных бюджетов с доходными источниками бюджетов городских округов и муниципальных районов дает возможность оценить их реальную обеспеченность. Результатом работы в данном направлении стало то, что только два местных бюджета из 42 в 2017 году были приняты с дефицитом. В 2018 году бюджеты с утвержденным дефицитом отсутствуют совсем.

В силу имеющихся на региональном уровне законодательных ограничений пока не удалось осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности полностью исходя из минимальных бюджетов. Но работа по поиску такой возможности продолжается, и есть надежда, что в следующем бюджетном цикле данный вопрос разрешится. Поскольку в Оренбургской области значительное число сельских поселений — 447, полномочия региона по выравниванию их бюджетной обеспеченности переданы на районный уровень. С 2009 года на эти цели предоставляются субвенции (в 2018 году — 1,467 миллиарда рублей) (рисунок 3).

По вопросу разграничения расходных полномочий между муниципальными образованиями в области имеется своя принципиальная позиция. Заключается она в том, что после сокращения перечня вопросов местного значения до 13 и предоставления субъекту права перераспределять полномочия между районами и поселениями в Оренбургской области было принято решение вернуть в компетенцию поселений все вопросы, которые федеральным законодателем были переданы районам (рисунок 4). Это было обусловлено желанием поддержать авторитет глав, сохранить местное самоуправление на уровне поселений и сами населенные пункты.

Самыми значимыми вопросами из 13 оставшихся являются содержание местной администрации и отдельные вопросы в сфере культуры. Исключение из ведения глав таких вопросов жизнеобеспечения поселений, как жилищно-коммунальное, дорожное хозяйства, жилье и др., снижает оперативность принятия решений, что ведет к потере доверия населения к местной власти и росту социальной напряженности. Централизация полномочий в районе высвобождает кадры в поселениях, что делает территорию еще менее привлекательной для проживания и становится еще одной причиной увеличения оттока населения. Понимая это, руководство области приняло решение о сохранении перечня закрепленных за районами и поселениями вопросов местного значения в полном объеме. Это решение сопровождалось перераспределением доходов в пользу поселений. Поэтому дополнительно к 2%, установленным Бюджетным кодексом, за поселениями закреплено еще 13% налога на доходы физических лиц. В целом пропорция распределения налога на доходы физических лиц между областным и местными бюджетами — 67 на 33 (рисунок 5).

По аналогии с федеральным центром второй год подряд с муниципальными образованиями — получателями дотаций на выравнивание заключаются соглашения по социально-экономическому развитию и оздоровлению финансов. Согласно региональному закону о межбюджетных отношениях возможность по заключению таких соглашений предоставлена Министерству финансов Оренбургской области. За основу принято типовое соглашение с Минфином России, но при этом введены и отдельные дополнительные показатели, например отсутствие роста просроченной кредиторской задолженности (рисунок 6).

Иные межбюджетные трансферты

Изучив основные направления федеральной бюджетной политики на 2017–2019 годы и обратив внимание на перспективу отказа от предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета регионам, руководство области уже в 2017 году приняло решение об исключении такой категории межбюджетных трансфертов для своих муниципальных образований. До этого практика предоставления иных трансфертов существовала при распределении финансовой помощи за счет резервного фонда, разовой индивидуальной поддержке решения вопросов капитального характера, оплате жилищно-коммунальных услуг педагогам на селе. Теперь разовые индивидуальные случаи выделения средств исключены полностью, средства резервного фонда идут только на решение вопросов областного уровня, ряд трансфертов переведен в разряд субсидий, что предполагает равенство прав, жесткие критерии отбора получателей и условия предоставления.

Поделиться