Финансы№9 сентябрь 2018 — 13 Сентября 2018

Федеральный чиновник лучше знает, как жить региональному?

Москва

Версия для печати 364 Материалы по теме
Федеральный чиновник лучше знает, как жить региональному?

По традиции в первую пятницу августа в Москве прошли Августовские чтения по общественным финансам в России. Семинар, организатором которого является Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ), состоялся в пятнадцатый раз, и тема его звучала как «Два десятилетия реформирования межбюджетных отношений».

Исторический экскурс

Самую длинную речь Августовских чтений держал директор ИРОФ В. В. Климанов. Для начала он сделал экскурс в историю развития межбюджетных отношений, обозначив основные вехи этого процесса. Впервые понятие межбюджетных отношений было сформулировано в 1998 году первой редакцией Бюджетного кодекса, по мнению докладчика, весьма коряво. Межбюджетные отношения трактовались как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В 2004 году в ходе внесения больших изменений в БК РФ была найдена новая, уже адекватная формулировка, в соответствии с которой межбюджетные отношения определялись как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В 2007 году было уточнено, что на самом деле сторонами взаимоотношений выступают не органы власти, а собственно публично-правовые образования.

Вообще если оглянуться на двадцатилетнюю историю развития межбюджетных отношений, то можно найти целый ряд документов, которыми правительство провозглашает их реформу. К примеру, Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 годах закладывала новые принципы их построения, которые должны были привести к обеспечению самостоятельности бюджетов, основанной на разграничении полномочий и доходных источников, а также транспарентного перераспределения средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. В 2001 году, когда первая концепция реформирования перестала действовать, был принят более фундаментальный документ — Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, который декларировал соблюдение принципов экономической эффективности, бюджетной ответственности, политической консолидации и территориальной интеграции. Далее принимались Концепция реформирования бюджетного процесса (2004 год), Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами (2006 год), Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса субъектов РФ и муниципальных образований (2009 год), Программа повышения эффективности управления общественными финансами (2013 год). Документов было множество, но, как отметил докладчик, принципиального изменения направлений реформирования они не предлагали.

«Сейчас мы имеем бесконечное множество субсидий. И непонятно, что мешает федеральному центру увидеть более крупные цели и дать регионам большую самостоятельность? Кроме того, поражает количество иных межбюджетных трансфертов, которые не укладываются в традиционные формы. По идее, иные межбюджетные трансферты должны быть исключением, но их ежегодный объем в 200 миллиардов рублей говорит о том, что предоставление их — скорее правило», — отметил Климанов. Кроме того, директор ИРОФ обратил внимание на то, что объем межбюджетных трансфертов, сохраняясь в номинальном выражении, в реальном выражении сокращается. Тем не менее эта тенденция нигде активно не обсуждается.

Еще один момент, на котором остановился Климанов, — это модельный бюджет. «Мы долго реформировали механизм распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, изучали лучшие мировые практики. В начале 2000-х годов говорили о том, что хорошо бы перейти от выравнивания по расходам к выравниванию по доходам, то есть не принимать во внимание какие-то расчетные потребности регионов, а считать тот потенциал доходов, который покрывает эти потребности и выравнивает этот потенциал. И вдруг появляется модельный бюджет, при расчете которого применяется прямо противоположный механизм», — подчеркнул он. По мнению Климанова, модельный бюджет, который исходит из средних показателей по стране, не может учитывать индивидуальных особенностей региона. Модель же формирования взаимоотношений с регионами должна быть не единая для всех, а дифференцированная.

В завершение своей речи Климанов предложил участникам Августовских чтений обсудить, нужны ли революционные изменения системы межбюджетных отношений, необходимо ли минимизировать множество межбюджетных трансфертов и насколько эффективно распределение дотаций на выравнивание в рамках модельного бюджета.

Трансферты нужны, но каков их результат?

Представители региональных, муниципальных органов власти, экспертного сообщества активно поддержали начатый директором Института реформирования общественных финансов разговор. К примеру, представитель Курского государственного университета А. А. Белостоцкий, говоря о расходах, отметил, что важно не столько количество межбюджетных трансфертов, сколько наличие информации о том, как их объем будет меняться в течение нескольких лет. К примеру, бюджет Курской области сильно зависит от размера помощи из центра. При этом данные о размерах межбюджетных трансфертов на 2019 и 2020 годы неизвестны, соответственно, регион не может планировать свои расходы на этот период, что делает невозможным осуществление не только долгосрочного, но даже среднесрочного планирования.

Как отметила Е. И. Иванова, бывший руководитель ныне расформированного НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, профессор кафедры государственного аудита Высшей школы государственного аудита МГУ имени М. В. Ломоносова, рассматривать межбюджетные отношения нужно не только в плане их организации. Потому что на самом деле интересен и важен именно результат, который получает конкретный регион от предоставления ему тех или иных дотаций и субсидий.

«Мы с вами можем говорить о формальной стороне вопроса — организационной проблематике. Но конечный результат и эффективность вложений, которые федеральный бюджет направляет на развитие субъектов, на макроуровне не оценивает никто», — обозначила проблему Иванова. Некоторое время тому назад, когда НИИ системного анализа еще функционировал, к ученым обратились сотрудники детского фонда с просьбой оценить эффективность бюджетных расходов, направляемых на защиту интересов подрастающего поколения. В бюджетной классификации ничего похожего не было, все деньги были разбросаны по соответствующим программам. Тем не менее сотрудники НИИ взялись за решение этой задачи. Результат исследования, объектом которого стал Дальневосточный федеральный округ, был следующий: бюджетная политика, ориентированная на поддержку семей с детьми, нерезультативна. Сотрудники НИИ подготовили соответствующий доклад, в котором предложили ликвидировать все множество программ и создать одну государственную программу, которая будет наблюдать ребенка с момента его рождения до 18 лет. Такой подход как раз дает возможность сделать вывод, насколько эффективно вкладываются государственные средства. Доклад был направлен руководителям экономических служб всех субъектов, руководителям моногородов, депутатам верхнего и нижнего парламентов. «Но на выходе мы практически ничего не получили. Президентом РФ была утверждена стратегия развития молодежи, которая приобрела такой же административный характер, как и прежние программы. Ни о какой целенаправленной работе в концептуальном смысле речи не было. Сегодня ситуация не изменилась. И до тех пор пока мы будем топтаться на месте и не начнем разрабатывать методики определения эффективности бюджетных трансфертов, правильность направления эволюции межбюджетных отношений оценить мы не сможем», — заключила Иванова.

Поделиться