Версия для печати 3842 Материалы по теме
Регионы не останутся один на один с реализацией  нацпроектов

Проект федерального бюджета на ближайшую трехлетку внесен на рассмотрение в Государственную думу. Бюджет формировался с учетом реализации целей и задач, определенных в указе Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204. О том, к чему быть готовым субъектам РФ в ближайшей перспективе, рассказал первый заместитель министра финансов Российской Федерации Леонид Владимирович ГОРНИН.

— Леонид Владимирович, Минфин России в проекте закона о федеральном бюджете на 2019–2021 годы повысил прогноз по доходам и росту профицита на весь плановый период. Что послужило поводом для оптимизма?

— Увеличение прогноза доходов в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» по сравнению с параметрами, учтенными в Основных направлениях налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики, преимущественно связано с ожидаемой более позитивной динамикой макроэкономических показателей, а также с мобилизацией поступлений по ряду доходных источников. Основное изменение поступлений учтено в части ненефтегазовых доходов федерального бюджета: 144,5 миллиарда рублей в 2019 году, 167,2 миллиарда — в 2020 году и 179,9 миллиарда — в 2021 году. В первую очередь такая корректировка отражает ситуацию, связанную с налогом на прибыль (увеличение поступлений в текущем году и корректировка прогноза прибыли) и НДС. Падение ввозного НДС на фоне снижения импорта полностью компенсируется ростом внутреннего НДС, в том числе с учетом повышения качества администрирования данного налога. 

Увеличены также прогнозы поступлений и от неналоговых доходов федерального бюджета. Учтены дополнительные доходы от продажи на аукционе права на заключение договора на добычу водных биологических ресурсов, от повышения госпошлины за выдачу паспортов и водительских удостоверений, от введения госпошлин за выдачу акцизных и специальных акцизных марок, от повышения платы за использование лесов, от выпуска материальных ценностей из государственного резерва. Прогноз доходов также учитывает поступления от дивидендов компаний с государственным участием в полном объеме, исходя из единого принципа направления на дивиденды не менее 50 процентов чистой прибыли.

— Если говорить о формировании региональных бюджетов, то также можно отметить положительную динамику? На ваш взгляд, с какими вызовами сталкиваются субъекты РФ при формировании своих бюджетов? 

— Исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2018 году характеризуется устойчивым ростом. По состоянию на 1 сентября 2018 года их доходы составили 7731 миллиард рублей. Рост доходов по сравнению с аналогичным периодом 2017 года составил 12 процентов (+850 миллиардов рублей). Поступление налоговых и неналоговых доходов возросло на 12 процентов (+729 миллиардов рублей), составив 6568 миллиардов рублей. В частности, налог на прибыль организаций увеличился на 17 процентов, налог на доходы физических лиц — на 12 процентов, налог на имущество организаций — на 15 процентов. Безвозмездные поступления из федерального бюджета в региональные составили 1117 миллиардов рублей с ростом на 11 процентов (+114 миллиардов рублей), это 14 процентов доходов субъектов РФ. 

С профицитом исполнены бюджеты 76 регионов (против 57 в 2017 году). Суммарный профицит бюджетов субъектов РФ составил 877 миллиардов рублей. С дефицитом исполнены бюджеты 9 регионов (против 28 в 2017 году), их суммарный дефицит оценивается в 17 миллиардов рублей. Кроме того, наметилась устойчивая тенденция по снижению государственного долга субъектов РФ.

Главные вызовы, которые сегодня стоят как перед федеральным бюджетом, так и перед бюджетами регионов, — это реализация указа Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». На федеральном уровне идет процесс утверждения федеральных проектов. Если федеральный проект содержит целевые показатели, результаты и мероприятия, относящиеся к полномочиям регионов, то эти параметры (целевые показатели, результаты и мероприятия) должны быть декомпозированы до уровня каждого субъекта РФ с установлением требований по их реализации к соответствующему региональному проекту.

Здесь важно определить не только целевые показатели для субъектов РФ, но и объемы финансового обеспечения из федерального бюджета мероприятий, реализуемых в рамках полномочий субъектов РФ и муниципальных образований. Также важно определить формы предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечить их распределение между регионами федеральным законом о бюджете, заключить соглашения об их предоставлении. Все это необходимо для того, чтобы реализация национальных проектов в регионах стартовала без промедления уже с начала 2019 года.

— Тема реализации национальных проектов сегодня входит в топ самых актуальных. Какова роль регионов в этом процессе?

— Реализация национальных целей и стратегических задач, обозначенных в указе президента № 204, требует построения системы планирования и управления национальными проектами, контроля за их реализацией. Основной механизм реализации целей национального проекта — это федеральные и региональные проекты, которые являются управленческой (проектной) единицей национальных проектов и включаются в качестве структурного элемента в государственные программы Российской Федерации и субъектов РФ соответственно.

Как я уже говорил, целевые показатели федерального проекта в части полномочий субъектов РФ декомпозируются до уровня каждого региона с установлением их значений к соответствующему региональному проекту, а также закрепляются в соглашении о реализации регионального проекта, заключаемого ФОИВ с руководством субъектов РФ. Типовая форма соглашения в настоящее время разрабатывается Минфином России.

Прорабатываемые сегодня детальные планы реализации федеральных проектов с определением конечного набора мероприятий, сроков реализации и ответственных исполнителей в совокупности позволят достичь результатов и контрольных точек соответствующих федеральных проектов. Аналогичные планы мероприятий должны быть разработаны в субъектах РФ для реализации региональных проектов. Мероприятия согласованного плана реализации регионального проекта должны стать неотъемлемой частью соглашения о реализации регионального проекта, заключаемого ФОИВ с руководством субъектов. 

— Регионы с нетерпением ждут, когда до них будут доведены объемы финансовой поддержки из федерального бюджета. Уже можно сказать, на что региональные бюджеты могут рассчитывать? Каких-либо сюрпризов не ожидается?

— Очевидно, что при формировании бюджетов на трехлетку необходимо предусмотреть полное ресурсное обеспечение реализации всех 12 национальных проектов. В результате, естественно, существенно увеличится доля межбюджетных трансфертов. В частности, в настоящий момент в проекте федерального бюджета на 2019-2021 годы предусмотрено предоставление субъектам РФ межбюджетных трансфертов в объеме 2095,3 миллиарда рублей (121,8 процента к уровню 2018 года). Из них 887,7 миллиарда рублей приходится на дотации, 569,2 миллиарда — на субсидии, 376,6 миллиарда — на субвенции и 261,8 миллиарда — на иные межбюджетные трансферты. При этом на реализацию национальных проектов будет направлено почти 397,6 миллиарда рублей, в том числе 266,7 миллиарда в форме субсидий, 82,2 миллиарда в виде иных межбюджетных трансфертов и 48,7 миллиарда — субвенций.

Для своевременного доведения средств до регионов необходимо до начала финансового года (до второго чтения) обеспечить распределение между субъектами РФ финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета, в том числе в части реализации национальных проектов. Напомню, что распределение субсидий и субвенций осуществляется федеральным законом о федеральном бюджете, иные межбюджетные трансферты могут быть распределены актом Правительства РФ, но не позднее 1 апреля очередного финансового года. На сегодняшний день приложениями к проекту закона распределено на 2019 год 95 трансфертов из 160, или 1486,5 миллиарда рублей из 2095,3 миллиарда (71 процент). Ко второму чтению законопроекта в Госдуме будет дополнительно представлено распределение отдельных целевых межбюджетных трансфертов.

— Каких подходов придерживался Минфин России при определении политики в межбюджетных отношениях на 2019 год? 

— Очевидно, что вопросы организации межбюджетных отношений с регионами на ближайшие годы будут тесно связаны с реализацией национальных задач, обозначенных в указе. Выполнение регионами задач, поставленных в данном документе, потребует ресурсного обеспечения, в связи с чем следует реализовать комплекс мер в сфере межбюджетных отношений. Например, необходимо переориентировать и приоритизировать целевые межбюджетные трансферты с учетом задач, обозначенных в указе и стратегии пространственного развития, заложив в основу дифференцированный подход к направлениям и мерам государственной поддержки различных типов территорий, с учетом экономической специализации субъектов РФ, выявленными точками роста и инфраструктурными ограничениями. Смягчить уровень софинансирования из федерального бюджета в рамках федеральных проектов. Так, предельный уровень софинансирования расходных обязательств регионов — получателей дотаций составит от 95 до 99 процентов, регионов-доноров — от 95 до 0 процентов.  

Также необходимо принять меры по расширению доходной базы субъектов, а именно увеличить нормативы зачисления в бюджеты регионов акцизов на крепкую алкогольную продукцию, передать с федерального на региональный уровень доходы от уплаты акцизов на нефтепродукты, по изменению разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Например, принято решение о передаче части полномочий по лечению орфанных заболеваний с регионального на федеральный уровень.

Важной задачей при формировании федерального бюджета на 2019–2021 годы также является закрепление положительных результатов, достигнутых в рамках повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов по следующим направлениям. Это создание условий, обеспечивающих предсказуемость, прозрачность и стабильность предоставления межбюджетных трансфертов, что предполагает распределение федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год всех субсидий и максимального количества иных межбюджетных трансфертов, обеспечение роста количества распределенных субсидий и иных межбюджетных трансфертов на плановый период. Расширение полномочий субъектов РФ по определению направлений финансирования своих расходных обязательств за счет консолидированных субсидий. Повышение финансовой дисциплины российских регионов. Сохранение действующих принципов распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ исходя из расчетного налогового потенциала с учетом применения при распределении части дотации относительного показателя расчетных объемов расходных обязательств регионов к фактическим расходам.

— Вы отметили, что Минфин России делает шаги в сторону расширения доходной базы регионов. Например, с федерального на региональный уровень передаются доходы от акцизов на нефтепродукты. Но ведь можно предположить, что объемы поступлений из этих источников у регионов будут разные. У тех субъектов, где эти объемы недостаточны, могут возникнуть определенные риски по решению задач, поставленных в рамках нацпроектов? 

— Указом президента поставлена задача довести норматив зачисления налоговых доходов от акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов РФ до 100 процентов к 2024 году. Согласно бюджетному законодательству доходы от акцизов на нефтепродукты, подлежащие зачислению в бюджет субъекта, являются источником пополнения дорожных фондов. 

В рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» («БКАД») планируется привести в нормативное состояние 50 процентов автомобильных дорог регионального значения и 85 процентов дорожной сети городских агломераций. Увеличение объемов дорожных фондов путем поэтапного увеличения зачисления доходов от акцизов на нефтепродукты позволит субъектам обеспечить реализацию целей, разработанных в рамках реализации национального проекта «БКАД», в том числе за счет собственных средств. Риски, связанные с недостаточностью финансового обеспечения реализации мероприятий национального проекта «БКАД», будут нивелированы посредством предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Согласно паспорту национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» на его реализацию в 2019–2024 годах предусматривается 4772,1 миллиарда рублей за счет всех источников, в том числе бюджетные ассигнования — 3126,7 миллиарда рублей и дополнительное финансирование — 1445,7 миллиарда рублей (федеральный бюджет (трансферты) — 433,3 миллиарда рублей, консолидированные бюджеты субъектов РФ — 1012,4 миллиарда рублей), внебюджетные источники — 199,7 миллиарда рублей.

— Представители ряда субъектов РФ отмечают, что объем выпадающих доходов в следующем году велик, как никогда. Как Минфин России планирует восполнить потери регионов? 

— Для компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ в связи с отменой налога на движимое имущество организаций с 1 января 2019 года Минфин России предлагает следующие источники. Это дополнительные суммы доходов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты в связи с распределением с 2019 года поступлений от акцизов на крепкий алкоголь по нормативу 30 процентов. Экономия по расходам региональных бюджетов на реализацию полномочий по обеспечению граждан лекарственными препаратами для лечения редких (орфанных) заболеваний. Экономия по расходам региональных бюджетов на реализацию полномочий, возникающих при назначении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет , в связи с увеличением субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на указанные цели. И, наконец, оказание дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

— А какова вообще у регионов ситуация с госдолгом? Тенденция на снижение госдолга, наблюдаемая в 2017 году, сохраняется? 

— Действительно, по итогам 2017 го­да впервые сократился номинальный объем государственного долга субъектов РФ на 37,8 миллиарда рублей, составив на 1 января 2018 года 2,3 триллиона рублей, или 30,5 процента от объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений. В том числе объем задолженности по рыночным заимствованиям за 2017 год сократился на 50,5 миллиарда рублей, составив на 1 января 2018 года 1,2 триллиона рублей. Расходы на обслуживание государственного долга субъектов РФ за 2017 год сократились на 18,4 миллиарда рублей, или на 14 процентов, и составили 110,1 миллиарда рублей, экономия относительно первоначально утвержденных расходов на указанные цели составила 53,7 миллиарда рублей. 

Данные на 1 сентября 2018 года позволяют говорить о том, что положительная динамика сокращения государственного долга субъектов РФ продолжается. За январь — август текущего года объем государственного долга российских регионов сократился на 198 миллиардов рублей, или на 8,6 процента, и составил 2,1 триллиона рублей, или 26,9 процента от объема доходов бюджетов субъектов без учета безвозмездных поступлений. В том числе объем задолженности по рыночным обязательствам сократился на 270,3 миллиарда рублей, или на 22,2 процента, и составил 945,2 миллиарда рублей.

— Леонид Владимирович, как известно, в отдельных субъектах РФ введено казначейское сопровождение исполнения бюджета. Насколько данная мера позволила изменить ситуацию в этих регионах? 

— Инструмент казначейского сопровождения региональных бюджетов предназначен для обеспечения выполнения в полном объеме всех обязательств региона, в первую очередь социальных, в том числе тех, которые определены указами Президента РФ. Таким образом, предотвращаются ситуации, когда финансируются расходы, не относящиеся к первоочередным, а вопросы выплаты социальных пособий и заработной платы игнорируются. 

Практика казначейского сопровождения бюджетов субъектов РФ впервые была применена в 2017 году в качестве одного из обязательств при предоставлении бюджетных кредитов из федерального бюджета для тех регионов, у которых по состоянию на 1 января 2017 года объем долговых обязательств по государственным ценным бумагам и кредитам составил более 80 процентов от суммы доходов без учета безвозмездных поступлений за 2016 год. Такие регионы заключили с Федеральным казначейством соглашение об осуществлении  последним отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ при кассовом обслуживании исполнения бюджета.

Указанное соглашение предполагает передачу Федеральному казначейству полномочий финансового органа региона по учету бюджетных обязательств и санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта РФ. А также установление перечня первоочередных расходов бюджета региона (включающего расходы на выплату зарплаты и социальные выплаты гражданам), очередность списания денежных средств, недопустимость проведения кассовых выплат по иным расходным обязательствам субъекта при наличии просроченной кредиторской задолженности по обязательствам, установленным в перечне первоочередных расходов бюджета.

В 2017 году такое соглашение заключила Республика Хакасия. В настоящее время в консолидированном бюджете Республики Хакасия полностью отсутствует просроченная кредиторская задолженность по заработной плате.

В 2018 году инструмент казначейского сопровождения региональных бюджетов также применяется для тех регионов, у которых объем государственного долга по состоянию на 1 января 2018 года превысил 140 процентов от налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов за 2017 год. По итогам 2017 года таким регионом является Республика Мордовия, которая с июля 2018 года также перешла на казначейское сопровождение регионального бюджета. 

— Тренд последнего времени — модельный бюджет. У регионов по этой теме было много вопросов, замечаний и предложений. Будет ли использоваться данный механизм в дальнейшем, и если да, то что в нем изменится? Эта тема тем более актуальна, что многие регионы взяли на вооружение опыт Федерации и разрабатывают модельные бюджеты для своих муниципалитетов. 

— Концептуальные подходы, предусмотренные действующей методикой распределения дотации на выравнивание, будут сохранены. То есть дотации будут распределяться на три года: на очередной, 2019 финансовый год  — в полном объеме, а на плановый период — с формированием нераспределенного резерва (до 30 процентов) для ежегодного учета изменений в налоговом потенциале региона. При этом будем придерживаться принципа непересмотра распределенного объема дотаций в сторону уменьшения, даже если по расчету в очередном финансовом году дотация должна быть снижена. Тем самым регионам предоставляются определенные гарантии в части финансовой помощи на три года. 

Сохраняются также и подходы к распределению дотаций, они аналогичны тем, что действуют в 2018 году. То есть 70 процентов — это выравнивание налогового потенциала с учетом ценовой дифференциации в расчете на одного жителя региона и 30 процентов — с учетом использования коэффициента, отражающего отношение расчетных расходов на исполнение полномочий регионов (модельных бюджетов) к фактическим расходам.

В настоящее время модельный бюджет используется на федеральном уровне для расчета и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Основой для расчета служит информация, представляемая ежегодно региональными финансовыми органами в реестрах расходных обязательств субъектов РФ и сводах реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в их состав.

В 2018 году по сравнению с прошлым годом структура реестров расходных обязательств как в региональной, так и в муниципальной части была существенно доработана с учетом предложений и замечаний финансовых органов регионов, а также в связи с внесенными на федеральном уровне изменениями в законы № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уточняющими перечень полномочий субъектов и органов местного самоуправления.

Определение расчетных объемов расходных обязательств для распределения дотации на выравнивание на 2019 год концептуально не изменилось. Расходы консолидированных бюджетов регионов распределены по укрупненным группам полномочий, по каждой группе определяются средние значения на одну единицу без учета максимальных и минимальных значений. Исходя из средних значений определяются расчетные расходы по каждой из групп полномочий, которые досчитываются на средние капитальные расходы.

Вместе с тем в расчет модельного бюджета с учетом предложений регионов и федеральных органов власти были внесены уточнения. Была выделена отдельная группа полномочий расходов, связанных с предоставлением государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера. Выделены отдельные подгруппы в группе полномочий в сфере транспортного обслуживания в зависимости от вида транспортных перевозок. Выделены в составе группы полномочий по социальному обслуживанию отдельные подгруппы, связанные с предоставлением разных видов мер социальной поддержки граждан. Нормирование расходов в сфере образования осуществлено исходя из среднего количества обучаемых, приходящихся на одного педагога (средней нагрузки). В составе группы полномочий по здравоохранению выделены полномочия, не связанные с обеспечением территориальных программ оказания бесплатной медицинской помощи населению. Сформирована группа полномочий, связанных с поддержкой экономики, и выделены в ее составе полномочия по поддержке малого и среднего предпринимательства и промышленности. Вместо коэффициентов расселения и транспортной доступности применен коэффициент связанности (учитывающий транспортную связанность, плотность заселения территории и вес населения, проживающего в районах ограниченного срока завоза товаров).

Данные подходы позволяют более полно учесть особенности регионального развития и дифференциацию регионов в зависимости от природно-географических, экономических, социальных и других факторов, в том числе характерных для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, приводящих к повышенным по сравнению с другими субъектами бюджетным расходам, при определении расчетного объема модельных бюджетов.

Подготовила О. В. ИЗУТОВА

Таблица. Основные характеристики федерального бюджета на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг., млрд руб.

Наименование

2017 (отчет)

2018
(оценка*)

2019

2020

2021

Закон № 362–ФЗ

Законопроект

Δ к закону, %

Закон № 362–ФЗ

Законопроект

Δ к закону, %

Законопроект

Δ к законопроекту на
2020 г., %

1

2

3

4

5

6=5/4*100

7

8

9=8/7*100

10

11=10/8*100

Доходы, всего

15 088,9

18 747,5

15 554,6

19 969,3

128,4

16 285,4

20 218,6

124,2

20 978,0

103,8

% к ВВП

16,4

18,5

15,1

18,9

14,8

18,3

17,7

Расходы, всего

16 420,3

17 424,5*

16 373,7

18 037,2

110,2

17 155,3

18 994,3

110,7

20 026,0

105,4

% к ВВП

17,8

17,2

15,9

17,0

15,6

17,2

16,9

в том числе условно утвержденные

-

428,9

474,9

110,7

1001,3

210,8

% к общему объему расходов

-

2,5

2,5

5,0

Дефицит (–) / Профицит (+)

-1331,4

+1323,0

-819,1

+1932,1

-869,8

+1224,4

+952,0

77,8

% к ВВП

1,4

1,3

0,8

1,8

0,8

1,1

0,8

Ненефтегазовый дефицит

-7303,3

-7391,3

-6066,6

-6366,2

104,9

-6310,2

-6711,9

106,4

-7066,3

105,3

% к ВВП

7,9

-7,3

5,9

6,0

5,7

6,1

6,0

Поделиться