Версия для печати 848 Материалы по теме
Статус решает все

Владислав Вячеславович СИНЮКОВ, главный государственный инспектор инспекции № 3 Контрольно-счетной палаты Москвы

В статье излагается экспертное мнение об особенностях законодательства, регулирующего отношения в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, а также о связанных с этими особенностями трудностях в вопросах проведения закупок на выполнение работ по сохранению данных объектов. 

Выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия является одним из случаев, преду­смотренных частью 2 статьи 56 и частью 2 статьи 56.1 Федерального закона № 44 ФЗ, когда закупка осуществляется в форме конкурса с ограниченным участием. Согласно действующему законодательству конкурс с ограниченным участием — это один из конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. В свою очередь, данная закупка помимо применения единых требований к участникам в соответствии со статьей 31 Закона № 44 ФЗ предполагает использование дополнительных требований для предквалификационного отбора. 

Кроме того, Законом № 44 ФЗ предусмотрено (позиция по указанному вопросу также отражена в совместных письмах Минэкономразвития России и ФАС России от 15 марта 2017 года № 6598-ЕЕ/Д28 и № РП/16119/17), что у заказчика также есть право осуществлять закупку работ по сохранению объектов культурного наследия, путем проведения электронного аукциона, закрытого аукциона, запроса котировок, запроса предложений и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом проведение открытого конкурса не допускается.

55.png

Таким образом, при осуществлении закупок на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия чаще всего делается выбор между конкурсом с ограниченным участием с критериями оценки заявок и электронным аукционом без их применения. Учитывая специфику предмета закупки, с целью выбора исполнителя работ, соответствующего квалификационным требованиям и предложившего лучшие условия исполнения, заказчики используют конкурсы с ограниченным участием. Однако в силу особенностей законодательства, регулирующего отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, применение данного способа закупки не всегда верно и соответствует положениям Закона № 44 ФЗ.

Выявить мало, надо включить в реестр

Вопросы сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Закон № 44 ФЗ не регулирует, они находятся в ведении Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В частности, к объектам культурного наследия статьей 3 Закона № 73 ФЗ отнесены объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объекты науки и техники и иные предметы материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Кроме того, существуют объекты, в отношении которых в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление об их включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации . 

В первую очередь со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в соответствующий перечень данные объекты приобретают статус выявленного объекта культурного наследия и подлежат государственной охране в соответствии с частью 5 статьи 16.1 Закона № 73 ФЗ до принятия решения об их включении или об отказе во включение в реестр. Следует отметить, что под государственной охраной в Законе № 73 ФЗ понимается система мер, принимаемых в пределах компетенции органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, направленных в том числе на предотвращение разрушения или причинения вреда.

В дальнейшем региональный орган обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с частью 1 статьи 18 Закона № 73 ФЗ. Заключение экспертизы содержит выводы об историко-культурной ценности объекта и, как следствие, предложение об отнесении рассматриваемого объекта к объектам культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения. Именно на основании данного заключения региональный орган в течение 30 рабочих дней принимает одно из следующих решений, предусмотренных частью 3 статьи 18 Закона № 73 ФЗ: включить объект в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения либо отказать во включении.

Из положений части 3 статьи 15 Закона № 73 ФЗ следует, что содержащиеся в реестре сведения являются основным источником информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию. На объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия (часть 13 статьи 18 73 ФЗ). В указанный паспорт вносятся сведения, содержащиеся в реестре, в том числе составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия.

Иными словами, государственной охране подлежат все объекты культурного наследия, как уже включенные в реестр, так и находящиеся в статусе выявленных. Однако к последним не могут быть в полном объеме применены порядок осуществления закупок, а также перечень случаев осуществления закупки в форме конкурса с ограниченным участием с предъявлением дополнительных требований. В этом и заключается особенность применения законодательства о контрактной системе при осуществлении закупок на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Последствия нарушений

В соответствии со статьей 40 Закона № 73 ФЗ сохранение объекта культурного наследия — это меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление объекта культурного наследия для современного использования. Они включают в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Согласно части 5 статьи 24 Закона № 44 ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 «Осуществление закупок» данного закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

56.png

В отношении участников конкурса с ограниченным участием помимо единых обязательных требований и отсутствия в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (согласно частям 1 и 1.1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ) в обязательном порядке предъявляются дополнительные требования в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ, в том числе к наличию (на праве собственности или ином законном основании) оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта. При этом указанные дополнительные требования применяются для целей предквалификационного отбора участников закупки (часть 4 статьи 56, часть 5 статьи 56.1 Закона № 44 ФЗ). Это ограничение оправданно с учетом специфики закупок работ в отношении объектов культурного наследия. Дополнительные требования к участникам закупки, в том числе в части выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия, установлены постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99 .

Заказчику необходимо помнить о том, что Закон № 44 ФЗ содержит однозначное указание на понятие «объект культурного наследия (памятник истории и культуры) народов Российской Федерации». Повторюсь, положения данного закона о проведении конкурса с ограниченным участием не распространяются на выявленные объекты культурного наследия. Заказчик в данном случае должен применять иной способ закупки, предусмотренный 44 ФЗ. Действия же, выразившиеся в неправомерном выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса с ограниченным участием, могут содержать признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2.1 статьи 7.29 КоАП РФ.

Кроме того, распространение положений статей 56 и 56.1 Закона № 44 ФЗ, устанавливающих порядок проведения конкурса с ограниченным участием, на выявленные объекты культурного наследия ведет к формированию негативной практики. Так, создаются риски злоупотребления применения конкурса с ограниченным участием для объектов, которым присвоен статус выявленного объекта культурного наследия. Например, это может быть случай, когда с учетом заключения государственной историко-культурной экспертизы статус объекта культурного наследия не будет получен или когда объект из реестра исключен.

В качестве примера можно привести постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2012 года № АП-28328/2012-ГК по делу № А40-72415/12-16-651 в части разрушения дома первой половины XIX века, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Суворовская, д. 10а (в здании, обладающем признаками объекта культурного наследия размещалась контора фабрики купца Степана Тихомирова). Распоряжением Департамента культурного наследия города Москвы от 24 апреля 2012 года № 331 «О согласии с заключением (актом) государственной историко-культурной экспертизы» объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, «Конторское здание фабрики купца Тихомирова, сер. XIX в.», расположенный по адресу: ул. Суворовская, д. 10а, не включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения (памятника или ансамбля) в связи с физической утратой объекта экспертизы.

Сформировавшаяся на сегодня судебная практика по расторжению заключенных и находящихся на стадии исполнения государственных контрактов свидетельствует, что отмена результатов закупки, проведенной с нарушениями, с ограниченным участием в данном случае представляется затруднительной. Что, в свою очередь, негативно влияет на развитие конкуренции, снижает эффективность расходования бюджетных средств, а также способствует росту коррупции. Следует отметить, что поправки, внесенные в Закон № 44 ФЗ в части регламентации процедур осуществления закупок и вступившие в силу в 2018 году, не касались рассмотренной проблематики осуществления закупок, имеющих отношение к сохранению объектов культурного наследия.

Поделиться