О том, как должен быть организован умный контроль, шел разговор на IV Научно-практической конференции «Умный контроль: цифровые технологии и платформенные решения в контрольно-надзорной деятельности», организованной Главным контрольным управлением города Москвы и Российским экономическим университетом имени Г. В. Плеханова.
Использование информационных технологий при осуществлении финансового контроля — это требование времени. Именно дистанционное проведение контрольных мероприятий позволяет максимально снижать нагрузку на объекты контроля, а также вовремя предупреждать возможные нарушения. Но при этом сегодня нормативная правовая база отстает от тех технологий, которые применяются на практике, и это касается не только контроля. «То, что даже у себя в университете мы делаем на компьютерах, мы вынуждены повторять и на бумажных носителях, что удваивает работу. Не все так просто и с электронной цифровой подписью. Где-то она принимается, где-то нет. Поэтому мы должны думать не только о том, как перевести ту или иную функцию в информационное пространство, но и о том, как при этом скорректировать законодательную базу», — сказал в своем приветственном выступлении ректор Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова Г. В. Гришин.
Кроме того, при внедрении всевозможных информационных систем в деятельность государственных органов необходимо думать и о том, как они повлияют на эффективность работы, целесообразно ли вообще их внедрение. «Еще год назад на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам президент страны потребовал обеспечить эффективность использования сотен миллиардов рублей, которые направляются на информационные технологии. И при решении этого вопроса, думаю, не стоит ограничиваться аудитом эффективности расходов на создание информационных ресурсов и эксплуатацию информационных систем, финансовым аудитом ИT-проектов, а шире использовать возможности стратегического аудита, институциональные основы которого мы заложили еще пять лет назад в законе о Счетной палате Российской Федерации. И этот инструмент очень эффективен для оценки региональных политик и последствий их реализации», — подчеркнул председатель наблюдательного совета государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства С. В. Степашин.
Источник информации для принятия решений
Собственно, о перспективах развития финансового контроля рассказал заместитель министра финансов Российской Федерации А. М. Лавров. Эти перспективы обрисованы в новой редакции Бюджетного кодекса, проект которой уже в этом году войдет в стадию публичного обсуждения. По мнению Лаврова, сегодня контроль должен не только обеспечивать адекватное наказание за совершенные нарушения, не только предупреждать их совершение, но и служить мощнейшим источником информации для принятия своевременных управленческих решений.
К примеру, были времена, когда заключение Счетной палаты Российской Федерации на исполнение федерального бюджета рассматривалось только в декабре следующего года, то есть спустя почти 12 месяцев после завершения анализируемого бюджетного цикла и после рассмотрения проекта бюджета следующего года. И огромная работа аудиторов из-за несвоевременности ее рассмотрения теряла практический смысл — аналитические выводы физически не могли быть учтены при подготовке нового главного финансового документа страны.
Сейчас некоторые подвижки для исправления этой ситуации сделаны — сегодняшний стандарт определяет, что заключение Счетной палаты должно анализироваться до рассмотрения бюджета следующего года. «Было бы идеально, если бы заключение на исполнение бюджета рассматривалось весной, до начала работы над бюджетом следующего года. Конечно, для реализации такого подхода есть технологические ограничения. И нам нужно серьезно подумать, как решить эту проблему. Возможно, будет разумным разделить подготовку заключения на две части — одна из которых, с основным массивом информации, будет готовиться к весне, а более детальную аналитику можно отнести на осень», — предложил Лавров.
Что касается информационных систем, которые уже используются при проведении финансового контроля, но не имеют в настоящее время законодательного регулирования. В новой редакции Бюджетного кодекса появится статья об информационных системах. Пока она будет рамочной и легитимировать то, что уже практикуется. «Но сейчас мы предлагаем более технологичную поправку, говорящую о том, что контроль может на постоянной основе получать сведения из государственных информационных систем, что повлечет за собой значительные изменения в самой технологии контроля и оптимизацию функций», — отметил Лавров.
Умный контроль в умном городе
Как отметил модератор пленарного заседания конференции, начальник контрольно-аналитической службы генерального директора — председателя правления ОАО «РЖД» М. И. Бесхмельницын, Москва сегодня входит в пятерку самых умных городов мира, следовательно, и контроль в таком городе не может не быть высокотехнологичным. При этом, как сказал начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков, цифровой контроль — это не просто автоматизация системы, по сути, это внедрение в цифровые платформы государственного управления инструментов контроля. Именно это способно снизить нагрузку на объекты контроля, так как контроль становится невидимым и риск-ориентированным.
В Москве функционирует большое количество различных информационных систем и сервисов, и в них имеется порядка 5 тысяч различных показателей и контрольных точек, по которым можно делать анализ об эффективности использования бюджетных средств. В качестве примера информационных систем, в которые успешно внедрены инструменты контроля, Данчиков назвал портал поставщиков и единую информационную систему закупок города Москвы, систему контроля потребления и оплаты энергоресурсов, облачную бухгалтерию, систему государственных финансов, единую медицинскую информационную систему и др. Все эти системы изначально строятся в единой архитектуре и в комплексе являются одной большой платформой государственного управления. Например, система закупок, связанная путем бесшовной интеграции с другими ресурсами, способна обеспечить контроль от формирования потребности в закупке до реализации контракта. В перспективе, по мнению Данчикова, возможно будет автоматизировать функции внутреннего финансового контроля, бухгалтерского учета, ведомственного контроля в сфере закупок, с тем чтобы они стали действенными механизмами управления в конкретном органе власти.
То есть горизонты цифровизации контроля открываются широкие, тем не менее нельзя не придавать значения проблемам, которые возникают в ходе тотальной информатизации. В частности, Данчиков указал на то, что значительно мешает прогрессу имеющая место информационная разобщенность. Множество информационных систем органов исполнительной власти создается именно внутри ведомств и по определенным индивидуально для каждого из них критериям. Системы имеют закрытый формат и не могут стыковаться с другими информационными ресурсами. И это, конечно, идет в разрез с концепцией создания единой платформы госуправления. Кроме того, сами ведомства при разработке своих «уникальных» систем вопросам контроля должного внимания не уделяют. «Поэтому мы считаем важным создать единые стандарты разработки программных продуктов и определить единые требования к их архитектуре», — подчеркнул Данчиков.
Реализацию национальных проектов — под строгий контроль
Особенность нового бюджетного цикла в том, что он совпадает по времени с началом реализации национальных проектов. По прогнозным расчетам, на них потребуется не менее 8 триллионов рублей, федеральный бюджет 2019 года предусматривает на финансирование нацпроектов 1,7 триллиона рублей. И, как отметил председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухин, самый больной вопрос не в том, как найти источники финансирования, а в том, что паспорта национальных проектов пока не коррелируются с паспортами государственных программ Российской
Федерации.
Парламент по итогам слушаний по бюджету уже обратил внимание Правительства Российской Федерации на необходимость ускорить работу по состыковке этих документов. Тем не менее если реально оценивать ситуацию и масштабы работы, то до 1 июля 2019 года полный набор паспортов госпрограмм еще не будет сформирован. В результате по предложению парламентариев было принято решение зарезервировать сумму в 77 миллиардов рублей, с тем чтобы распределить ее позднее, когда в этом возникнет необходимость. «Чрезвычайно важно понимать, что темпы роста расходов федерального бюджета ускоряются — в 2019 году их общий объем увеличится на 7,3 процента. И Счетная палата Российской Федерации, и Федеральное казначейство должны обеспечить контроль за использованием средств, в том числе с использованием информационных технологий», — сказал Рябухин.
Цифровой инспектор
Заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации М. В. Паршин рассказал об опыте дистанционного контроля, который осуществляется некоторыми контрольно-надзорными органами через созданную министерством платформу — цифровой инспектор. Система была запущена в 2018 году, в ней реализовано 17 видов контроля, и сегодня ее используют 555 региональных органов власти в 78 субъектах Российской Федерации.
При создании системы разработчик учел необходимость максимального исключения контактов проверяющего и проверяемого и упрощения информационного взаимодействия, когда проверяющие сами получают необходимые сведения и реагируют только на отклонения. В результате каждый надзор реализуется только по проверочным листам, которые доступны как проверяющему, так и проверяемому.
Штрафы за некорректное поведение
Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин отметил, что цифровизация государственных функций и контроля в том числе способствует формированию партнерской модели взаимоотношений контролера и подконтрольной организации, при которой число проверок снижается, но при этом увеличивается охват и действенность мониторинга. Такая контрольная среда будет способствовать достижению тех результатов деятельности объекта контроля, ради которых ведомство и было образовано. «Фактически мы должны создать цифровой дублер объекта контроля. И для финансового контролера эта задача вполне выполнима, так как финансы — это и есть цифра. Только раньше мы с ней работали на бумаге, а теперь — в информационных системах».
При этом перенос цифры в информационное пространство приводит к тому, что контроль становится частью бизнес-процесса, в результате чего каждое действие объекта контроля проходит проверку в момент его совершения и невозможно сделать следующий шаг без одобрения предыдущего. К примеру, сейчас опциями информационной системы в сфере закупок реализовано неукоснительное выполнение требований части 5 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ.
Но Артюхин обозначил и возникающую в результате цифровизации проблему. Как только деятельность подконтрольных объектов стала максимально прозрачной, получилось так, что наказание в какой-то степени тоже стало автоматизированным. К сожалению, в отдельных случаях санкции за административное правонарушение становятся узаконенной платой. Анализ реализации мер административного наказания показал, что объекты контроля порой уже изначально соглашаются с неминуемостью штрафов, например за нарушение сроков размещения информации в ЕИС, при этом достигают лучших показателей своей деятельности. «И нам нужно посмотреть, может быть, у нас что-то не так с нормами права. Или эти нормы права нужно уточнить, или действительно признать, что в ряде случаев штрафы перестали выполнять санкционную функцию, а превратились в плату за возможность неправомерного поведения», — сказал глава Федерального казначейства. Контролер же должен стремиться помочь объекту контроля стать лучше. И благодаря цифровизации и созданию цифрового дублера Казначейство России планирует настроить систему рейтингов объектов контроля, которые будут показывать в любой момент времени текущее состояние дел в подконтрольной организации, место, на котором она находится среди других ведомств, а также над какими проблемами необходимо поработать.
С. В. МАРТЫНЕНКО
