За первые 15 лет постсоветского периода (с 1991 по 2006 год) в нашей стране было принято всего девять нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции. Сегодня же антикоррупционный законодательный пакет содержит уже более 100 документов. В данной статье приведена правоприменительная практика одного из антикоррупционных законов, направленного на профилактику коррупции на муниципальном уровне.
Начало большого пути
Коррупция — не только главный тормоз развития нашего государства, но и реальная угроза национальной безопасности. Этот факт признан на уровне президента и правительства страны.
В феврале 2007 года Россия официально вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО). Именно с этого момента активизировалась государственная политика, направленная на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупции и началась серьезная работа по формированию антикоррупционного законодательства. Первым и основополагающим документом стал Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273‑ФЗ «О противодействии коррупции». Он определил основные принципы противодействия коррупции, правовую и организационную основу ее предупреждения и борьбы с ней.
Позднее были приняты законы, направленные на деофшоризацию экономики, профилактику коррупции, внесены соответствующие изменения в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях. Чиновников обязали декларировать не только доходы, но и расходы, запретили им открывать счета в заграничных банках, находящихся за пределами РФ, пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Прокурорам предоставлено право контролировать расходы чиновников и после их увольнения с занимаемой должности. В минувшем году учрежден институт реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия. К слову, на 6 декабря 2018 года в реестр коррупционеров, или на доску позора, как его еще называют, попали 705 человек.
Коррупция и муниципальная власть
Одним из последних документов, пополнивших нормативную базу по противодействию коррупции, стал Федеральный закон от 3 апреля 2017 года № 64‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции». Этот закон во многом направлен на профилактику коррупционных правонарушений на муниципальном уровне.
Согласно этому документу высшие должностные лица субъекта РФ наделены полномочиями по принятию решений о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов выборного органа МСУ. Также руководители региона могут обращаться в орган МСУ, уполномоченный принимать соответствующее решение, с заявлением о досрочном прекращении полномочий местных депутатов или применении иной меры наказания. Подавать в суд обращения, заявления о расторжении в судебном порядке контракта с главой местной администрации за несоблюдение антикоррупционного законодательства.
Обязательная публикация сведений о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, представленных лицами, замещающими муниципальные должности, на официальных сайтах органов местного самоуправления, в СМИ и т. д. — значимый инструментарий антикоррупционной политики. Как отметил председатель Комитета по безопасности и противодействию коррупции Государственной думы В. И. Пискарев, важно это понимать и отслеживать, как реализуется эта обязанность, какие проблемы возникают в правоприменении. Местное самоуправление — достаточно уязвимый сегмент, к тому же антикоррупционный вопрос граничит с конституционным принципом независимости муниципальной власти.
Чтобы посмотреть, как на практике работает Закон № 64‑ФЗ, Комитет Государственной думы по безопасности и противодействию коррупции провел мониторинг реализации указанных полномочий. Результаты данного исследования стали темой круглого стола, прошедшего в Госдуме на исходе 2018 года.
По словам Пискарева, мониторинг показал, что в субъектах РФ сформирована серьезная нормативно-правовая база по реализации полномочий руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере контроля за доходами, расходами лиц, замещающих муниципальные должности и должности глав муниципалитетов по контракту. «Вместе с тем некоторые регионы обозначили ряд проблем, которые требуют дальнейшего разрешения, — отметил депутат. — Так, Архангельская, Ульяновская, Ярославская области предлагают предусмотреть альтернативные меры дисциплинарной ответственности. Например, установить административную ответственность лиц, замещающих муниципальные должности и должности глав муниципальных образований по контракту за незначительное нарушение требований антикоррупционного законодательства, в частности несоблюдение срока представления информации о доходах. Напомню, что в настоящее время в этом случае предусмотрено только увольнение в связи с утратой доверия».
135-е место из 180 заняла Россия в 2017 году в рейтинге стран мира по уровню восприятия коррупции, составляемом авторитетной международной компанией Transparency International
По мнению председателя Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной думы А. Н. Диденко, при принятии мер противодействия коррупции в первую очередь должен реализовываться принцип справедливости, который в данном случае заключается в соразмерности мер ответственности тому уровню власти, на который он распространяется. Сегодня, по его словам, этой справедливости нет. «Сейчас законодательством для муниципальных депутатов, выборных должностных лиц, глав муниципальных образований предусмотрен самый жесткий вариант ответственности: либо отставка, либо досрочное прекращение полномочий, — подчеркнул Диденко. — Это несправедливо». Он высказался за дифференциацию ответственности.
Начальник Департамента организационно-аналитического обеспечения Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции Е. А. Кузьмин поддержал депутата. «С одной стороны, коррупционер однозначно не должен занимать муниципальную должность, являться депутатом, с другой — чиновник, допустивший формальную ошибку в заполнении декларации, не может быть объявлен коррупционером и отправлен в отставку. Для таких случаев необходимо предусмотреть профилактические меры: разъяснять, как правильно соблюдать антикоррупционные стандарты, как работать с декларацией и т. д. Если же выявлены нарушения, свидетельствующие о попытках сокрытия информации о доходах и имуществе, уклонения от открытости, то тут уже должны применяться более жесткие меры», — подчеркнул Кузьмин. Такую же позицию озвучил и заместитель начальника Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ А. Ш. Юсуфов.
Сельские депутаты не хотят светиться…
Республика Башкортостан, Воронежская область высказались за освобождение муниципальных депутатов от обязанности представлять сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также освободить от этой обязанности и соответствующего контроля их супругов и несовершеннолетних детей. Аргументация следующая. Самый распространенный (17,5 тысячи) в России тип муниципалитета — сельское поселение, объединяющее 2–3 деревни. На этом уровне работают около 160 тысяч депутатов, причем в 99% случаев — на непостоянной и непрофессиональной основе. Все они ежегодно должны участвовать в декларационной кампании, при этом сведения о доходах и расходах сельских депутатов часто не меняются десятилетиями, поскольку в большей своей части депутаты либо безработные, либо пенсионеры. «Возникает вопрос: зачем из года в год подавать одни и те же сведения о доходах и имуществе? — недоумевает Диденко. — Очевидно, что в отношении данной категории депутатов должны быть предусмотрены смягчения. Например, мы предлагали однократную подачу декларации на момент участия в выборах, а в последующем в заявительной форме сообщать о крупных сделках, доходах, расходах и так далее».
Член Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. П. Марков считает, что затронутая тема является настоящей проблемой для местного самоуправления. Во-первых, часть депутатов отказывается от заполнения деклараций вплоть до сложения полномочий. «Здесь стоит говорить о несоразмерности затрат на подачу деклараций характеру общественной, по сути, работы, — отметил Марков. — Заполнить и подать декларацию для депутата данной категории непросто. Получить банковские справки, когда отделений банков нет на местах и даже в районных центрах, получить сведения об имуществе в госучреждениях, которых также нет даже в райцентрах, — настоящая проблема. Добавим к этому отсутствие общественного транспортного сообщения между населенными пунктами и районными центрами. Да и сама декларация непроста в заполнении: любая ошибка — повод для прокурорского реагирования».
Во-вторых, по мнению депутата, опубликованная декларация депутата-врача, учителя, а тем более фермера может стать дополнительным поводом для посягательств на его имущество или жизнь. «Это не надуманная, а самая что ни на есть реальная проблема, — указал Марков. — При этом в большинстве сельских населенных пунктов органы правопорядка не представлены на постоянной основе. И своевременную защиту от посягательств на жизнь или имущество получить не всегда возможно».
Все это выливается в серьезную проблему: граждане массово отказываются участвовать в выборах в роли кандидатов в депутаты сельских поселений. «Казалось бы, в чем тут проблема? Не хотят — и не надо. Однако не стоит забывать, что это самый ближайший к гражданам уровень публичной власти и он нуждается в авторитетном представительстве», — подчеркнул Марков. О том, что такая проблема существует, подтвердили и представители регионов, участвующие в мероприятии.
А вот представитель управления Президента РФ к предложению отменить декларационную кампанию для депутатов сельских поселений отнесся настороженно. По его мнению, депутат, на какой бы основе он ни работал, реализует властные полномочия, соответственно, возникают коррупционные риски. «Сведения о доходах и расходах должны представлять все лица, которым присущи коррупционные риски, ведь сведения о доходах позволяют нам и выявить конфликт интересов, и определить соответствие доходов расходам, — считает Кузьмин. — Практика показывает, что данная информация востребована обществом, которое внимательно наблюдает за необоснованным ростом доходов депутатов всех уровней».
В ответ депутат Марков отметил, что говорить о коррупционных рисках в поселениях не приходится: «Бюджеты сельских поселений — нищие, распределять депутатам нечего, влиять на принятие финансово емких решений они не могут. Налоговой базы у поселений практически нет, денег хватает лишь на содержание администрации, которая занимается заполнением деклараций». Несмотря на приведенные доводы, представитель управления Президента РФ высказался за то, что акцент нужно делать не на отмене декларирования, а на его совершенствовании.
О. В. ИЗУТОВА
В цифрах
По данным Генеральной прокуратуры, в 2016 году 1052 лица, замещающих муниципальные должности, привлечены к ответственности за нарушения в сфере представления сведений о доходах и имуществе. Из них 191 человек уволен в связи с утратой доверия. В 2017 году привлечены к ответственности 1635 человек, в связи с утратой доверия уволены больше половины из них — 824. За девять месяцев 2018 года привлечены к ответственности 950 человек, из них опять же больше половины — 589 уволены в связи с утратой доверия. По основанию «конфликт интересов» за девять месяцев 2018 года привлечены к ответственности 59 человек, из них 7 уволены в связи с утратой доверия.