Сергей Александрович АФОНЦЕВ, заведующий отделом экономической теории НИ ИМЭМО РАН, главный научный сотрудник ВАВТ Минэкономразвития России, член-корреспондент РАН
В статье приведены результаты макроэкономической оценки возможных сценариев развития евразийской экономической интеграции и сформулированы предложения по выработке ее оптимальной стратегии на период до 2025 года.
Возможные пути интеграции
За годы, прошедшие с начала реализации евразийского интеграционного проекта в 2010 году, был достигнут значительный прогресс в деле регуляторного сближения стран-участниц и повышения качества сотрудничества между их экономическими субъектами. Создание в 2015 году Евразийского экономического союза ознаменовало начало нового этапа интеграционного взаимодействия, предполагающего последовательные шаги по его углублению в сочетании с выработкой единых подходов к определению правовой базы отношений с внешними партнерами.
Дальнейшие меры по развитию евразийской экономической интеграции должны опираться на комплексный анализ возможных вариантов объединения, их сравнительных издержек и выгод с учетом внутренних и внешних факторов, сопровождающих реализацию проекта Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Важные вопросы при этом связаны с оценкой перспектив развития интеграции в бюджетной сфере. Насколько такая интеграция целесообразна? Какие формы она может принять и какие последствия может иметь? Данные вопросы наряду с более общими проблемами расширения и углубления евразийской интеграции стали объектом анализа, проведенного в рамках реализованного под эгидой Всероссийской академии внешней торговли (ВАВТ) проекта, посвященного количественной оценке сценариев развития ЕАЭС.
В фокусе внимания находилось четыре интеграционных сценария. В рамках Базового сценария предполагается последовательное развитие интеграции в соответствии с направлениями, определенными заключенным в 2015 году Договором о ЕАЭС. Сценарий интеграционного рывка предполагает радикальное углубление интеграционных процессов в ЕАЭС с ориентацией на образцы европейской интеграции, включая завершение создания единой системы технических регламентов, создание единого финансового рынка стран ЕАЭС, повышение доли национальных валют в обслуживании взаимной торговли. Также этот сценарий предполагает начало регуляторного диалога по вопросам координации макроэкономической политики, предполагающего не только достижение согласованных макроэкономических параметров развития экономики в соответствии со статьями 62–63 Договора о ЕАЭС и Приложением 14 к нему, но и передачу части полномочий в сфере макроэкономической политики специально созданному подразделению Евразийской экономической комиссии. Именно в рамках данного сценария были рассмотрены последствия усиления бюджетной интеграции, предусматривающей, в частности, увеличение ресурсов бюджета ЕАЭС в 3–5 раз к 2025 году.
В отличие от предыдущего сценария, предусматривающего углубление интеграции по примеру ЕС, Сценарий интеграционного партнерства берет за образец альтернативную модель, отличительной чертой которой является не развитие механизмов глубокой интеграции, а максимальный акцент на реализации принципа свободы торговли и инвестиций в отношениях как между странами ЕАЭС, так и между самим ЕАЭС и внешними партнерами. В частности, в рамках данного сценария были рассмотрены возможности заключения соглашений о создании зон свободной торговли (ЗСТ) не только с теми странами, переговоры с которыми имеют максимальные шансы на успех (Египет, Израиль, Сербия, Таиланд, Монголия, Сингапур), но и с другими странами Восточной и Юго-Восточной Азии (включая Южную Корею), а также — в случае благоприятного изменения геополитической ситуации — возобновление переговоров о создании ЗСТ между ЕАЭС и ЕС.
Наконец, Сценарий интеграционной стагнации, по контрасту с тремя перечисленными выше сценариями, связан с регрессом интеграционного проекта ЕАЭС. Он может найти свое выражение в срыве выполнения базовых положений Договора о ЕАЭС, росте числа и интенсивности торговых конфликтов между странами — членами ЕАЭС, а также с возможными рисками выхода отдельных стран ЕАЭС из числа членов данного объединения.
Экономические эффекты интеграционной динамики
Оценка результатов реализации рассмотренных сценариев евразийской интеграции осуществлялась на основе сопоставления прогнозных параметров экономического развития, характерных для каждого из этих сценариев, с результатами расчетов для инерционного варианта развития стран ЕАЭС, не предполагающего никаких изменений в достигнутых параметрах интеграции. При этом выводы об экономических последствиях реализации каждого из сценариев делались на основании того, в какой мере они обеспечивают ускорение или замедление экономического роста стран ЕАЭС по сравнению с «инерционным» прогнозом. Расчеты проводились как для краткосрочного (2019–2020 годы), так и для среднесрочного периода (2021–2025 годы). Результаты приведены в таблице.
Между рассмотренными сценариями существуют значимые различия. В частности, реализация Базового интеграционного сценария не обещает экономикам ЕАЭС никаких значимых выгод: ни для одной из стран потенциальное ускорение экономического роста не превышает 0,1% ВВП в год, что фактически находится в пределах статистической погрешности. Это не означает, однако, что евразийская экономическая интеграция как таковая является незначительным фактором развития экономик пяти рассматриваемых стран. Это подтверждает расчет последствий возможного ослабления интеграционного взаимодействия в рамках Сценария интеграционной стагнации. Оценка влияния ослабления интеграционных связей показывает, что оно может привести к снижению темпов роста экономик стран ЕАЭС на 0,19–0,25 процентного пункта. Причем если экономики Армении и Кыргызстана пострадают от этого в минимальной степени (главным образом из-за возможной отмены уже запланированных и ожидаемых проектов развития), то крупнейшие экономики ЕАЭС (Россия, Казахстан и особенно Беларусь) заметно пострадают. Это свидетельство того, что евразийская интеграция является безусловным преимуществом стран ЕАЭС в сфере поддержки экономического роста, хотя сравнительный вклад данного фактора в достижение целей экономического развития пока остается достаточно скромным.
Основными бенефициарами Сценария интеграционного рывка выступают Беларусь (главным образом вследствие расширения экспорта в страны ЕАЭС благодаря внедрению единых норм технического регулирования), а также Армения с Кыргызстаном (как получатели помощи развитию из возросших средств бюджета ЕАЭС). Для этих стран увеличение темпов экономического роста в среднесрочной перспективе превышает 0,2% ВВП. Несколько меньший выигрыш (до 0,17% ВВП) приходится на Россию, причем основным условием его получения является либерализация движения капиталов, прежде всего прямых иностранных инвестиций (ПИИ), которая в перспективе до 2025 года может способствовать формированию конкурентоспособных кросс-граничных цепочек добавленной стоимости в масштабах ЕАЭС под эгидой российских компаний.
Достаточно неожиданные результаты были получены при оценке Сценария интеграционного партнерства. Данный сценарий обещает максимальное ускорение темпов роста экономики ЕАЭС, однако создает риски для ряда отраслей (в первую очередь текстильной, электротехнической и машиностроительной в среднем ценовом сегменте), что может оказаться болезненным для Российской Федерации и особенно для Беларуси, где эти отрасли играют системную роль в развитии национальной промышленности.
Тот факт, что Сценарий интеграционного партнерства с акцентом на ЗСТ с третьими странами обещает для ЕАЭС больше выгод, чем Сценарий интеграционного рывка, предполагающий радикальное углубление интеграции между странами — членами ЕАЭС, очень симптоматичен. Он свидетельствует о том, что при нынешних уровнях регуляторного сближения и экономического взаимодействия стран ЕАЭС внешний вектор интеграции имеет приоритет над внутренним. О причинах этого наглядно можно судить на основании показателя интенсивности взаимной торговли. На основании данного показателя, измеряемого отношением объема взаимных экспортных поставок в рамках интеграционного объединения к совокупному объему экспорта его стран-членов, функционирующие в настоящее время интеграционные объединения могут быть подразделены на несколько категорий (рисунок).
К числу объединений с высокой интенсивностью взаимных связей (свыше 40%) относятся ЕС (64%) и НАФТА (50%), в рамках которых наблюдается максимально тесная взаимосвязь между экономиками стран-членов. Более чем в два раза от лидеров отстает АСЕАН, в которой тем не менее на взаимную торговлю приходится порядка 24% экспортных операций. Близкие показатели демонстрирует Сообщество развития Юга Африки (САДК), которое вместе с АСЕАН можно отнести к группе объединений со средневысокими показателями интенсивности взаимной торговли.
Рисунок. Доля взаимного экспорта в объеме экспортных операций стран — членов интеграционных объединений, 2016 г. (для ЕАЭС — 2017 г.)ЕАЭС относится к группе с ограниченной (хотя и не минимальной) интенсивностью взаимной торговли, для которой характерны показатели взаимного экспорта в диапазоне от 8 до 15%. Уровень рассматриваемого показателя в ЕАЭС (12,4%) относится к верхней части диапазона значений для данной группы стран, лишь немногим уступая уровню МЕРКОСУР (порядка 13%). С одной стороны, это говорит о том, что уровень взаимной торговли в ЕАЭС соответствует наблюдаемому во многих интеграционных объединениях, членами которых являются развивающиеся экономики. С другой стороны, для таких объединений потенциал развития рынка взаимной торговли существенно уступает возможностям поддержки экономического роста через развитие экономических связей с внешними партнерами. ЕАЭС здесь не является исключением, что делает для него актуальной задачу совмещения внутреннего и внешнего векторов интеграции.
Оптимальная интеграционная стратегия
Результаты проделанных сценарных расчетов говорят о том, что Сценарий интеграционного рывка способен обеспечить выгоды для всех стран — членов ЕАЭС, однако, во-первых, их совокупный масштаб — до 0,05 процентного пункта — уступает результатам, которые могут быть получены в рамках Сценария интеграционного партнерства, и, во-вторых, их получение зависит от радикальной либерализации ПИИ в рамках ЕАЭС, которая может привести к формированию на его территории конкурентоспособных цепочек добавленной стоимости. В свою очередь, Сценарий интеграционного партнерства, несмотря на присущий ему более высокий потенциал экономического роста, отличается неравномерным отраслевым (и отчасти страновым) распределением выгод и издержек. Возможный путь решения указанных противоречий может заключаться в поиске стратегии интеграции, объединяющей отдельные элементы двух этих сценариев и минимизирующей свойственные им риски.
Основные рекомендации по реализации оптимального сценария интеграции в рамках взаимодействия между странами — членами ЕАЭС могут быть суммированы следующим образом.
Безусловным приоритетом является завершение формирования единого пространства технического регулирования ЕАЭС к 2025 году. Отсутствие единой системы технического регулирования является одним из двух ключевых факторов, не позволяющих на сегодняшний день говорить о создании общего рынка стран ЕАЭС. Унификация норм технического регулирования, с одной стороны, будет полезна для укрепления конкурентоспособности российских компаний на рынках стран ЕАЭС, а с другой, открывая российский рынок для продукции стран-партнеров, может содействовать росту их заинтересованности в реализации совместных инвестиционных проектов с российскими партнерами.
Либерализация ПИИ является вторым приоритетом, достижение которого необходимо для полноценного функционирования общего рынка ЕАЭС. С точки зрения российских интересов этот шаг имеет ключевое значение для построения в рамках ЕАЭС кросс-граничных цепочек добавленной стоимости, конкурентоспособных на глобальных рынках. Перспектива включения компаний из других стран ЕАЭС в такие цепочки для реализации проектов развития экспорта в третьи страны (в том числе экономически развитые) может служить одним из стимулов, повышающих готовность партнеров по ЕАЭС к развитию инвестиционного сотрудничества.
Взаимодействие с третьими странами и зарубежными интеграционными объединениями должно строиться на основе заключения соглашений о создании ЗСТ. Наиболее перспективными кандидатами на заключение таких соглашений с макроэкономической точки зрения являются Южная Корея, Сингапур, Израиль и Египет. В случае прекращения санкционного противостояния Российской Федерации и ЕС в перспективе до 2025 года целесообразно возвращение к идее создания ЗСТ между ЕАЭС и ЕС. В то же время перспективы создания ЗСТ с Индией и Индонезией существенно менее привлекательны ввиду того, что соответствующие ЗСТ будут оказывать негативное влияние на экономические интересы Беларуси. Подписание соглашения о ЗСТ с Китаем нецелесообразно ввиду выраженных рисков такого шага для всех крупнейших экономик ЕАЭС. Сотрудничество с данной страной целесообразно строить в рамках развития проекта «Экономический пояс Шелкового пути», в первую очередь обеспечивая повышение транспортной связности для максимально полного использования географических преимуществ экономического сотрудничества на Евразийском континенте.
Существенно, что вопрос о целесообразности создания ЗСТ с конкретной страной должен решаться на основе комплексного рассмотрения издержек и выгод данного шага, а не на основании аргументов отраслевых лоббистов, настаивающих на отказе от системно выгодных (приносящих значительные выгоды на уровне ЕАЭС и отдельных стран-членов) проектов интеграционного сотрудничества в связи с тем, что конкретная отрасль несет при этом издержки. Соответствующие вопросы могут находить решение в рамках отраслевых изъятий из режима ЗСТ или отраслевых компенсаций, а не отказа от интеграционных проектов.
А как же бюджетная интеграция?
С учетом достигнутого к настоящему времени уровня взаимодополняемости экономик стран ЕАЭС (доля взаимной торговли 12,4%, что чуть меньше уровня стран МЕРКОСУР) от интеграции по «традиционной» модели не приходится ожидать макроэкономических эффектов, сопоставимых по характеру с интеграционными эффектами в ЕС. Это касается, в частности, всех финансовых и макроэкономических аспектов интеграции — от либерализации портфельных инвестиций и банковской деятельности до установления единых стандартов макроэкономической политики и форсированного внедрения национальных валют во взаимные расчеты. Проведенные сценарные расчеты не позволили обнаружить признаков того, что развитие интеграции в соответствующих областях может обеспечить статистически значимое ускорение темпов экономического роста в экономиках стран ЕАЭС.
Что касается интеграции в бюджетной сфере, то здесь имеются нюансы. Хотя общий макроэкономический эффект такой интеграции на уровне ЕАЭС в целом также практически неотличим от нулевого (менее 0,03%), появление дополнительных финансовых ресурсов для финансирования проектов развития в среднесрочной перспективе может ускорить темпы экономического роста в Армении и Кыргызстане на 0,1–0,12%. Это повысит для них стимулы участвовать в параллельных инициативах углубления интеграции, включая унификацию технического регулирования и либерализацию ПИИ. Кроме того, средства единого бюджета ЕАЭС могут использоваться для компенсации потенциальных потерь отдельных отраслей в экономиках стран-членов, связанных с ростом конкуренции товаров из третьих стран. Тем самым возникает инструмент ослабления отраслевого сопротивления соглашениям о ЗСТ, которые потенциально могут принести выгоды на уровне ЕАЭС в целом.
Львиную долю издержек углубления бюджетной интеграции в очередной раз придется нести России. Стоит ли овчинка выделки? К хорошо известным доводам за и против проведенные расчеты позволяют добавить компенсационный аргумент. Если возросшее бюджетное участие Российской Федерации позволит обеспечить реализацию экономически привлекательных инициатив, которые в противном случае встретили бы оппозицию со стороны партнеров, то дополнительное бюджетное бремя будет разумной платой за новые возможности сотрудничества.
Таблица. Вклад интеграционных процессов в ежегодные темпы роста экономики ЕАЭС, %
|
|
2019–2020 |
2021–2025 |
|
Базовый интеграционный сценарий |
0,05 |
0,09 |
|
Сценарий интеграционного рывка |
0,10 |
0,17 |
|
Сценарий интеграционного партнерства |
0,14 |
0,23 |
|
Сценарий интеграционной стагнации |
-0,19 |
-0,25 |
