Версия для печати 5539 Материалы по теме
В России назрела необходимость создания муниципального долгового агентства. Поэтому нужно решить, в какой форме такое агентство может и должно существовать и какие изменения в действующее законодательство потребуется внести. Пока на этот вопрос нет простого и однозначного ответа. Своими мыслями по данному поводу с журналом «Бюджет» поделился председатель Комитета государственных заимствований г. Москвы С. Б. ПАХОМОВ. У агентства должна быть четко ограниченная сфера деятельности и определенный круг задач: эмиссия долга и создание финансовой базы для фондирования местных бюджетных инвестиционных программ; кредитование дефицитов бюджетов и рефинансирование долга исключительно местных органов власти, работающих с таким агентством; управление ликвидностью долгового портфеля; профессиональное управление долгом. Во всем мире подобные организации имеют статус государственных и действуют на основе специально принятого законодательного акта или системы актов, устанавливающих для них особый статус и фиксирующих поле их деятельности. Очевидно, что такого рода решений федеральной власти не избежать и в России. Однако наилучший вариант создания агентства – тот, при котором новые законы будут максимально простыми и краткими, а поправки в действующее законодательство сведутся к минимуму. Уже в самом начале процесса организации агентства предстоит решить ряд важнейших проблем: – определить организационно-правовой статус агентства; – наделить агентство правом эмиссии облигаций и правом кредитования дефицита бюджета муниципальных образований; – придать облигациям агентства статус государственных ценных бумаг; – обеспечить надежный платежный механизм по обязательствам агентства. Анализ существующего российского законодательства, регулирующего бюджетную сферу, рынок государственных ценных бумаг и корпоративное право, показывает, что создать на его основе муниципальное долговое агентство в той форме, в какой подобные организации существуют в западных странах, невозможно. Кредитный кооператив по скандинавскому образцу под гарантии пайщиков – достаточно сложный проект для всех муниципалитетов России, который нельзя реализовать без внесения принципиальных изменений в законодательство страны, в том числе и в Конституцию. В Западной Европе, где местное самоуправление существует достаточно давно, финансовые отношения между центральными и местными правительствами структурированы таким образом, что кредитный рейтинг всех муниципалитетов зачастую равен кредитному рейтингу страны в целом. Если муниципальное долговое агентство создается, например, в Скандинавии или
катера
Голландии, система его организации и обеспечения гарантий кредитоспособности такова, что обязательства агентства получают рейтинг на уровне рейтинга страны. Субъекты РФ, города и муниципалитеты России разнородны по своему финансово-экономическому положению, имеют различные уровни рейтинга или не имеют рейтинга вообще. Им достаточно сложно договариваться между собой и брать дополнительные обязательства. Сам принцип, в соответствии с которым Федерация не отвечает по долгам субъектов Федерации, а субъекты не отвечают по долгам Федерации, муниципальных образований и городов, не способствует возникновению однородного по кредитному качеству массива долговых обязательств. Как быть в таком случае с разнородностью финансового положения и соответственно разнородностью кредитоспособности участников агентства – городов и муниципалитетов России? Как дифференцировать внутри консолидированного долгового потока разные по кредитному качеству риски? Как быть с информационной и бюджетной прозрачностью городов и муниципалитетов? Это сложные вопросы, на которые пока нет однозначного ответа. Как же проблема решается на практике? На Западе – во всех странах, где успешно действуют агентства муниципального долга, – рейтинг их обязательств равен рейтингу страны в целом по ряду причин. Во-первых, в некоторых странах, например в Голландии, рейтинг всех без исключения муниципалитетов и провинций, которые кредитуются агентствами, равен рейтингу данной страны. Во-вторых, если рейтинги отдельных муниципалитетов и провинций разнятся, создается такая система взаимных гарантий со стороны муниципалитетов и надзора со стороны центральных правительств, которая выводит рейтинг обязательств такого агентства на уровень суверенного рейтинга, что мы видим в Швеции и Финляндии. В-третьих, используется механизм государственных гарантий долговых обязательств муниципального агентства – так происходит в Норвегии. В результате дополнительной прозрачности в отношении финансового состояния муниципалитетов не требуется, и агентства не занимаются анализом кредитных рисков тех, кого они кредитуют. Например, рейтинг облигаций банка БНГ в Голландии только потому ААА, что все его кредитные операции идут исключительно с местными органами власти, которые также имеют рейтинг ААА, равный рейтингу страны. При этом у банка нет никакой гарантии со стороны правительства Нидерландов и нет солидарных гарантий от муниципалитетов по выпускаемым им облигациям. Но такая ситуация является результатом действия системы законодательства, которая гарантирует устойчивые и однозначные административные и финансовые отношения между центральными властями страны и муниципалитетами и ясно определяет незыблемые основы финансовой стабильности муниципальных образований. Например, в Нидерландах система муниципального финансирования и заимствований регулируется Конституцией страны, Актом о муниципалитетах, Актом о распределении финансов и Актом о финансировании местных органов власти. Традиционно центральное правительство тесно взаимодействует с органами местного самоуправления в финансовых вопросах. Распределение задач и финансовых ресурсов, необходимых для их решения, является результатом интенсивных консультаций между правительством страны и муниципальными органами власти. Благодаря существующему законодательству и четко отработанному регулированию голландские муниципалитеты практически всегда имеют возможность доступа к финансовым ресурсам, необходимым для решения согласованных с центром задач развития. При этом законы ясно определяют финансовую ответственность муниципалитета и пределы допустимого риска. Расходы на обслуживание долга классифицируются в Нидерландах как «обязательные», что означает их безусловное включение в муниципальные бюджетные расходы и предоставление им статуса приоритетных. Муниципалитет не имеет права приостановить обязательные выплаты, поскольку в этом случае немедленно последует решение надзирающего органа правительства страны, отменяющее решение муниципалитета и предписывающее ему строго выполнять закон.
собор
Законом предусматривается достаточно жесткая система контроля и постоянного надзора над финансовой деятельностью муниципальных органов власти со стороны государственных структур. В качестве контролирующего органа выступает правительство провинции, поскольку § 188 Акта о муниципалитетах требует, чтобы решения муниципалитета о размещении займа, предоставлении кредита или гарантий третьим лицам предварительно отправлялись на согласование в правительство провинции. В случае возникновения финансовых проблем законодательство предусматривает четкую процедуру восстановления финансовой стабильности муниципалитета. Поскольку законодательство носит универсальный характер, все без исключения голландские муниципалитеты имеют одинаково низкий кредитный риск, равный кредитному риску Нидерландов, и у кредиторов отсутствует необходимость оценки кредитного риска отдельных муниципалитетов. Правительство провинции должно постоянно анализировать муниципальные бюджеты с точки зрения обеспечения их сбалансированности в предстоящие годы. В случае если таковая уверенность в отношении отдельного муниципалитета отсутствует, правительство провинции обязано незамедлительно приступить к тщательному анализу финансового состояния данного муниципалитета. Если информация об угрозе финансовой стабильности подтверждается, в действие вступает режим обязательного превентивного надзора, при котором все расходы муниципалитета осуществляются только с санкции правительства провинции (§ 208 Акта о муниципалитетах). Задача превентивного надзора – восстановить финансовую стабильность муниципального образования. Если муниципалитет в одностороннем порядке прекращает выплаты по своим долговым обязательствам, которые относятся к числу обязательных бюджетных расходов, правительство провинции немедленно должно приказать возобновить обслуживание долга (§ 195 Акта о муниципалитетах). В экстремальном случае – при отказе муниципалитета следовать предписанным законами порядку и правилам – центральное правительство страны обладает конституционным правом (§ 132 Конституции Нидерландов) расформировать муниципальную организацию, ответственную за возникновение финансового кризиса, восстановить законный порядок управления муниципалитетом и обеспечить выплату долговых обязательств. В основе высокой кредитоспособности местных органов власти в развитых западных странах лежит принцип, возведенный в ранг закона: регионы или муниципалитеты не могут быть банкротами по определению. В случае финансовых затруднений на местном уровне немедленно вступает в действие отработанный и эффективно действующий механизм административной и финансовой интервенции со стороны вышестоящих государственных органов и бюджетов. У нас в России такой благоприятной для муниципалитетов и государства ситуации законодательством не предусмотрено. Однако я твердо убежден, что в ходе реформ межбюджетных отношений, реформ территориальных органов власти, совершенствования законодательства, перехода всех бюджетов местных органов власти на исполнение в Федеральное казначейство необходимо устранять даже теоретическую возможность банкротства органов местной власти в России. Тогда кредитный рейтинг всех местных органов власти рано или поздно выйдет на уровень рейтинга России и станет унифицированным.
мостик
На первый взгляд кажется, что законодательная и нормативная база в нашей стране предлагает короткий и ясный путь создания в России муниципального долгового агентства в виде акционерного общества, учредителями которого на сугубо добровольной основе выступят несколько крупнейших российских городов и муниципальных образований, обладающих примерно равным кредитным качеством. В таком случае они все вместе и каждый в отдельности в обмен на получаемые кредиты должны предоставить свои бюджетные гарантии по облигациям агентства, предусмотреть создание резервного фонда и перечислять в него взносы в зависимости от размера получаемых в агентстве кредитов на свое развитие. Агентство должно быть открыто для присоединения новых членов из числа городов и муниципальных образований России, а возможно, и некоторых регионов, если они соответствуют установленным учредителями критериям и принимают на себя аналогичные условия членства. Если регионы, города и муниципалитеты создадут такое добровольное общество взаимного кредита с правом выпуска облигаций, то солидарные гарантии в этом случае необходимы. В Швеции, кстати, так и начинало свою деятельность муниципальное долговое агентство Kommuninvest i Sverige AB, созданное в 1986 г. в соответствии с особым законодательным актом как консорциум, или сообщество, по выпуску муниципальных долговых обязательств несколькими муниципалитетами общины Оребро. В 1993 г. Правительство Швеции разрешило агентству распространить свою деятельность на всю страну, и сегодня в число его членов входят 139 муниципалитетов и четыре местные общины, на территории которых проживает 34% населения страны. Долг агентства гарантируется всеми и каждым в отдельности членами Kommuninvest. Агентство имеет право финансировать только проекты капитального строительства своих членов в области образования, энергоснабжения, здравоохранения, а также осуществлять рефинансирование уже взятых муниципалитетами кредитов, на что идет значительная часть привлекаемых агентством финансовых ресурсов. Доступ в сообщество открыт и другим муниципалитетам, однако перед вступлением каждый кандидат проходит тщательную проверку на предмет кредитоспособности, финансовой устойчивости и соответствия финансовым критериям, установленным для входящих в агентство муниципалитетов. Kommuninvest имеет право исключить из своего состава тех членов, которые перестают соответствовать установленным финансовым требованиям, однако таких случаев пока не было. Согласно действующему законодательству выдаваемые Kommuninvest кредиты должны строго соответствовать по срокам и уровню процентов тем долговым обязательствам, которые размещает на рынках агентство. Хотя агентство существует в форме акционерного общества, принадлежащего Kommuninvest Cooperative Society (Кооперативное общество Коммунинвест), по статусу оно является некоммерческой организацией и передает средства своим членам с минимальной маржей в свою пользу, которой достаточно для покрытия операционных издержек.
городок
Первичный анализ проблемы показывает, однако, что пойти по аналогичному пути в условиях действующего в России законодательства невозможно. Облигации агентства, учрежденного в форме акционерного общества, будут иметь статус корпоративных, что сделает привлечение ресурсов для кредитования муниципальных образований высоким по стоимости, а само кредитование инвестиционных программ муниципалитетов невозможным, поскольку Бюджетный кодекс не предусматривает пока такого источника кредитования дефицита бюджета. Потребуется принятие одного федерального закона и внесение принципиальных изменений в Бюджетный кодекс РФ и в закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также, возможно, в Налоговый кодекс РФ. С точки зрения организационно-правового статуса федеральный закон «О некоммерческих организациях» дает, на мой взгляд, достаточно оснований для создания данного агентства в форме государственной корпорации, действующей как эмиссионно-кредитная организация с особым статусом. Однако такая государственная корпорация может быть создана только на основании федерального закона, куда войдут положения о праве агентства на эмиссию облигаций, кредитование муниципалитетов, предоставление его облигациям особого статуса в сфере налогообложения, который приравнял бы их к государственным и муниципальным ценным бумагам. Бюджетный кодекс РФ в настоящее время находится в процессе выработки и согласования значительного числа изменений. В рамках этого процесса представляется целесообразным внести несколько поправок, которые позволили бы включить кредиты данного агентства городам и муниципальным образованиям в состав источников финансирования дефицита бюджета. Действующая редакция Бюджетного кодекса пока содержит исчерпывающий перечень таких источников финансирования для регионов и муниципалитетов и, естественно, кредиты от долговых агентств там не упоминаются. Параллельно необходимо внести поправки в закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», поскольку без таких поправок облигации агентства будут иметь статус не государственных или муниципальных ценных бумаг, а корпоративных облигаций со всеми соответствующими последствиями для их держателей в сфере налогообложения. Делегирование агентству права эмиссии бумаг от имени субъекта РФ или муниципального образования без изменения данного закона невозможно. Выпущенные агентством облигации не будут относиться к категории государственных или муниципальных, что повлечет за собой ряд негативных последствий для режима налогообложения дохода, полученного приобретающими их инвесторами. Не изменит ситуацию и предоставление государственных и муниципальных гарантий агентству под выпуск облигаций, поскольку в соответствии со ст. 15 данного закона подобные гарантии не придают корпоративным облигациям статуса государственных или муниципальных ценных бумаг. Таким образом, облигации агентства будут являться корпоративными ценными бумагами и иметь соответствующий налоговый статус, что значительно снизит их привлекательность для инвесторов и соответственно повысит доходность по ним, а значит, и стоимость кредитов агентства для муниципалитетов. Поэтому в данные статьи закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» необходимо внести поправки, дающие облигациям агентства статус государственных или муниципальных ценных бумаг. Альтернативой может быть предоставление облигациям агентства особого налогового статуса, аналогичного облигациям с ипотечным покрытием, что эффективно приравняет их налоговый режим к государственным и муниципальным ценным бумагам. Для успешной деятельности агентства по выпуску долга необходим высокий кредитный рейтинг. Как уже указывалось, пока в России кредитный рейтинг местных органов власти не равен рейтингу страны. Наиболее просто эта проблема решается через предоставление гарантий федерального правительства по обязательствам агентства.
дом с флагами
Однако даже в нынешних условиях можно рассчитывать на достаточно высокий рейтинг облигаций, выпускаемых агентством в России. Почти десятилетняя практика управления долгом Москвы позволяет сделать вывод, что для инвесторов, приобретающих облигации, важно понимание того, откуда возьмутся необходимые средства на погашение и обслуживание долга и каковы будут гарантии обеспечения четкого действия платежного механизма. Поэтому нужны твердые и юридически обеспеченные договоренности между агентством, Федеральным казначейством и муниципалитетами (кредитующимися в агентстве на нужды своего развития) о том, что средства для обслуживания и погашения кредитов, выданных агентством местному органу власти, списываются с лицевых счетов соответствующего органа власти в автоматическом и бесспорном порядке. Это право должно быть добровольно предоставлено агентству местным органом власти и являться условием получения им кредитов от агентства. В таком случае при присвоении рейтингов займам агентства рейтинговые агентства помимо наличия солидарных гарантий будут учитывать и наличие надежного механизма обеспечения интересов кредиторов. И здесь главное для рейтинговых агентств – наличие достаточных средств и надежность механизма доступа к ним. Поэтому участие федеральных органов власти в данном проекте обязательно. При тесном взаимодействии с Федеральным казначейством (где неизбежно будут на исполнении все региональные и местные бюджеты) и при утверждении принципа бесспорного списания средств на обслуживание и погашение долга с лицевых счетов регионов и муниципалитетов никаких дополнительных гарантий со стороны федерального правительства по обязательствам самого агентства не требуется. Подписывая кредитный договор с агентством, местная власть уже отвечает по нему всем своим бюджетом. Помимо этого агентством создается резервный гарантийный фонд, достаточный для немедленного покрытия текущих процентных платежей. Поэтому надежный, прозрачный и понятный для инвесторов механизм обеспечения платежей муниципалитетов по своим долгам в сочетании с механизмом солидарных гарантий и резервным фондом обеспечит облигациям агентства высокое кредитное качество и низкую доходность, что, в свою очередь, позволит кредитовать муниципальные образования по низким ставкам. Какова связь между займами агентства и потребностями регионов, городов и муниципалитетов в финансировании? Регионам, городам и муниципалитетам нужны средне- и долгосрочные займы для развития. Агентство не будет кредитовать кассовые разрывы местных бюджетов. Поэтому на первом этапе необходимо провести элементарную работу по отбору бюджетных инвестиционных программ регионов и муниципалитетов, которые планируется финансировать за счет займов. Затем консолидировать их в трех-, пяти- и семилетние выпуски облигаций агентства по 3–5 млрд руб. каждый и разместить на рынке капитала. После чего выдать эти средства на аналогичных по времени условиях и с минимальной дополнительной маржей, обеспечивающей покрытие операционных издержек агентства, в кредит тем городам и муниципалитетам, которые подписали с агентством соглашения и пользуются его услугами. # 3666# Привязка активов к пассивам по срокам в идеале должна соблюдаться. Создавая равномерный по профилю погашения портфель своего долга, агентство тем самым создает и аналогичный портфель долга муниципалитетов. Гарантом доступа к лицевым счетам муниципальных заемщиков – клиентов агентства и автоматической процедуры перечисления средств на погашение и обслуживание их долга перед агентством должно выступить Федеральное казначейство. Субъектам РФ, городам и муниципалитетам следует предоставить возможность в случае избытка бюджетных доходов погасить кредиты досрочно. При этом агентство, активно управляя долгом, должно досрочно его откупать. По оценке специалистов, уже в начале деятельности агентства в России возможна консолидация таких муниципальных инвестиционных программ и соответственно выпуск облигационных займов на 15–20 млрд руб. Несколько слов по вопросам общего характера, связанным с условиями кредитования муниципалитетов. Коренным отличием подхода к финансированию городов и муниципалитетов, сотрудничающих с агентством, от банковского кредитования является принцип единой ставки кредитования дефицитов их бюджетов. Принцип «выше риск – выше ставка» здесь неприменим. Наиболее остро нуждающиеся в развитии города и муниципалитеты считаются наиболее рискованными с точки зрения классического банковского кредитования. В настоящий момент Комитет государственных заимствований г. Москвы и СГУП «Мосфинагентство» по поручению Международной ассамблеи крупных городов и столиц (МАГ) проработал концепцию создания долгового эмиссионно-кредитного агентства для нужд развития российских городов. В рамках этой деятельности планируется подготовить и внести необходимые поправки в федеральное законодательство. Материалы и проект федерального закона переданы в МАГ.
Поделиться