Данные о субсидиях: анализ

Иван Викторович БЕГТИН, директор АНО «Информационная культура», председатель Ассоциации участников рынка данных

Ольга Владимировна Пархимович, куратор проекта «Госзатраты» АНО «Информационная культура»

Анна Давитовна Сакоян, программист и аналитик АНО «Информационная культура»

Распределение субсидий происходит без объявления аукциона или тендера — госорганы решением правительства или самостоятельно определяют, кто сколько средств получит и на что их сможет потратить. На федеральном уровне Реестр соглашений о предоставлении субсидий федерального бюджета (реестр субсидий) публикуется на Едином портале бюджетной системы. Он содержит сведения о субсидиях, субвенциях и иных межбюджетных трансфертах бюджетам субъектов РФ, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Мы изучили структуру реестра и представленные данные и выявили ряд особенностей, которые нужно учитывать при подготовке аналитики. Впрочем, сразу нужно отметить, что благодаря Федеральному казначейству и Минфину России на федеральном уровне данные о субсидиях машиночитаемые и регулярно обновляются, в то время как на региональном уровне они публикуются не в полном объеме.

Как публикуется реестр на портале ЕПБС?

Реестр федеральных субсидий публикуется на Едином портале бюджетной системы (ЕПБС, budget.gov.ru/rs) в виде веб-интерфейса, предоставляющего возможность просматривать карточки субсидий, осуществлять поиск по ним и скачивать файлы по сформированным выборкам. Помимо этого, для разработчиков доступны API и подробная документация о структуре данных (которая была актуализирована менее чем за десять дней после соответствующего запроса в Казначейство России).

Данные о субсидиях обновляются ежедневно и дополняются прикрепленными файлами со сканами или текстами договоров (соглашений о предоставлении субсидий, дополнительных соглашений) и платежных поручений. В некоторых субсидиях файлы с текстами соглашений отсутствуют или могут быть пустыми.

Всего на момент подготовки статьи были доступны данные о 94 125 субсидиях, выданных 188 распределителями. Это ГРБС, главные управления МЧС, суды, относящиеся к Судебному департаменту при Верховном суде РФ, аппараты Государственной думы и Совета Федерации. Сумма всех субсидий, доступных в реестре, — 15,89 триллиона рублей. Период, за который доступны данные, неочевиден — реестр субсидий публикуется с 2015 года, но по некоторым размещенным субсидиям соглашения были заключены раньше, например, в 1995 году, и по ним до сих пор регионам могут выделяться средства.

Мы агрегировали данные до ГРБС и собрали статистику о сумме и количестве распределенных субсидий. Выяснилось, например, что шесть ГРБС распределили 41% от суммы всех субсидий, а количество субсидий, распределенных Минобрнауки России (включая Министерство науки и высшего образования РФ) и Минпросвещения России, составляет 21% (подробные данные доступны в таблице). При анализе данных нужно учитывать, что субсидии могут быть многолетними, то есть, если в соглашении о субсидии указана определенная сумма, нельзя автоматически считать, что она вся уже поступила к получателю. Например, сумма субсидии с реестровым номером 32118P01000005 составляет 25 миллиардов рублей, из них 8,9 миллиарда должно было быть перечислено в 2018 году (на момент подготовки статьи перечислено 7 миллиардов).

Правила ведения реестра субсидий, его размещение на портале ЕПБС, а также состав размещаемой информации регулируются приказом Минфина России от 27 декабря 2017 года № 263н. Поэтому оперативно (например, по предложениям разработчиков) его структура не может быть изменена.

Особенности структуры данных

Основной задачей, которую мы ставили при работе с реестром субсидий, было создание базы данных субсидий и профилей распределителей и получателей. Несмотря на структурированный формат публикации данных, решение этой задачи было трудоемким (и частично невозможным) в связи со следующими особенностями данных:

1. Отсутствие в реестре субсидий унифицированных кодов организаций (в данном случае ГРБС) из Сводного реестра (Реестр участников и неучастников бюджетного процесса). Этот код является основным идентификатором для данных, опубликованных на портале ЕПБС, и его использование предполагается для интеграции данных реестра субсидий, Сводного реестра и реестра госзаданий. Согласно документации Сводного реестра код организации должен состоять из восьми символов, хотя у примерно 48 тысяч субсидий этот код пятизначный. Например, при запросе по коду 00100092 API выдает 393 субсидии, а по запросу 00092 — 527. Всего на момент исследования у Минфина России было 920 субсидий.

2. Субсидии могут быть многолетними, но восстановить суммы перечислений по годам является нетривиальной задачей. Связано это с тем, что данные в реестр соглашений передаются из двух подсистем с разными структурами графиков перечислений и сохраняются в двух блоках, один из которых долгое время использовался, но не был задокументирован. Кроме того, реестр оперирует относительным понятием «текущий год», установление которого затруднительно, особенно в случае с соглашениями, действие которых уже закончилось.

3. В субсидиях, также как и в госконтрактах, может быть несколько получателей средств, но машиночитаемые данные ни в том, ни в другом случае не содержат информацию о том, как были распределены средства между получателями одной субсидии (или контракта). Единственный способ узнать об объемах финансирования каждой организации — это проанализировать номера лицевых счетов организаций в прикрепленных сканах платежных документов. Но, например, для субсидии с реестровым номером 33317003001Я99 это сделать непросто, так как она содержит более 2,4 тысячи файлов.

4. В данных о распределителях и получателях субсидий используются коды и наименования регионов, которые не всегда соответствуют общероссийским классификаторам. Например, в субсидии с номером 07416200000046 в регионе получателя указана Новосибирская область с кодом 51, а в регионе ГРБС — Москва с кодом 73. Верными в подобных случаях являются наименования, которые при этом не унифицированы. Впрочем, наименования бюджетов, встречающиеся в данных о межбюджетных трансфертах, также не привязаны к классификаторам и не унифицированы.

5. В реестре субсидий так же содержатся данные о предоставлении межбюджетных трансфертов субъектам РФ. В некоторых случаях в соглашениях указано, что субсидия выдается не конкретному региональному органу власти, а региональному правительству. В таких субсидиях часто указывается два получателя — региональное правительство и, например, региональное министерство финансов (или любое другое, в зависимости от назначения субсидии). Данные о региональном министерстве обычно указаны корректно, а вот в реквизитах региональных правительств, не являющихся юрлицами, может быть указано все что угодно. Например, в субсидии 09218P4E000001 ИНН и КПП Правительства Алтайского края заполнены нулями, в других случаях в реквизитах правительств могут дублироваться реквизиты министерств. Таким образом, на сегодняшний день структура реестра субсидий не позволяет без ручной обработки определить количество получателей, составить их реестр или посчитать полученные получателями средства.

Раздел «Субсидии» на сайте проекта «Госзатраты»

Данные реестра федеральных субсидий и Сводный реестр были использованы для разработки раздела «Субсидии» (sub.clearspending.ru) на сайте проекта Комитета гражданских инициатив «Госзатраты». По сравнению с веб-интерфейсом реестра, опубликованным на портале ЕПБС, были добавлены следующие функции:

сформированы профили получателей и распределителей (с возможностью поиска по ним и с добавлением агрегированных данных соответственно о получателях и субсидиях);

добавлены связи между организациями, представленными в реестре субсидий, с организациями, представленными в реестре контрактов (ЕИС в сфере закупок), в виде ссылок на карточки заказчиков на сайте «Госзатраты»;

добавлена возможность формировать ссылки на карточки субсидий;

добавлены дополнительные поля, содержащие исправленные значения о перечислениях;

генерация открытых данных по получателям, распределителям и субсидиям.

Рекомендации по публикации данных о субсидиях

При публикации данных о субсидиях (как и других данных о государственных финансах) необходимо:

обеспечить заполнение атрибутов распределителей и получателей (ИНН, КПП, ОГРН, адреса) во всех случаях, где структура предполагает их наличие;

в целях унификации значений и избежания ошибок обеспечить валидацию данных об организациях через реестры ЕГРЮЛ и Сводный реестр или интеграцию базы с этими реестрами;

усовершенствовать механизмы обратной связи по техническим вопросам о качестве и структуре данных в целях повышения оперативности реагирования;

изменить порядок формирования реестров таким образом, чтобы он предоставлял информацию о субсидиях в разрезе получателей;

пересмотреть структуру хранения и представления данных, чтобы сделать ее более ясной и прозрачной;

своевременно актуализировать документацию к данным API (и делать это не по запросу, а по мере изменения структуры и полей).

Наличие данных о субсидиях (и в целом о госфинансах) — это отправная точка для их тестирования, использования и внесения предложений, что мы и делаем. Все особенности данных, которые были выявлены, несравнимы с теми проблемами, с которыми мы сталкиваемся при работе с некоторыми другими государственными информационными системами (не говоря уже о том, что в отдельных отраслях, например образовании, экологии и здравоохранении, многие данные не публикуются вовсе). Поэтому мы хотим поблагодарить Федеральное казначейство и Минфин России, а также их сотрудников, ответственных за указанные реестры, не только за данные, которые позволяют создавать проекты и проводить исследования, но и за кооперацию и готовность реагировать на обратную связь (в том числе и при подготовке данной статьи).

Топ по Реестру соглашений о предоставлении федеральных субсидий¹